监管部

一、山西省注册会计师、资产评估师行业基本情况

截至2021年底，全国现有会计师事务所共计10142家，我省342家，占比3.37%；全国执业注册会计师97563人，我省2382人，占比2.44%；评估机构方面，全国共有6122家，我省180家，占比2.94%；全国执业评估师42524人，我省1352人，占比3.18%。2021年我国的经济总量114.4万亿元，我省的经济体量超过2.26万亿元，占比1.98%。从以上数据看，我省两师行业机构数量、从业人员的占比略高于我省经济体量在全国占比，显示出以下特点：

一是机构逐年增长，人员数量有所减少。以注册会计师行业为例，会计师事务所的数量从2017年的310家增长到2021年的342家（不包括注销的14家事务所），年平均增长速度超过2%。注册会计师人数由2017年的3344人减少到2021年的2382人。主要原因是2021年依据《财政部人力资源社会保障部关于开展注册会计师挂名执业行为整治工作的通知》（财会[2021]12号）文件要求，山西注协开展了行业专项整治，根据财政部和人社部提供的注册会计师参保信息，先后清理注册会计师挂名执业762人，此举规范了行业秩序，整顿了行业风气，净化了行业执业环境。

二是业务收入高速增长，业务范围逐渐扩大。山西省注册会计师行业收入保持年均20% 的增长速度，由 2017 年的9.21亿元增长到 2021年的14.14亿元，增长53.53%。其中，业务收入超过 1000 万元的事务所由 2017年的 23 家增加到 2021年的 35 家。

评估行业的收入由 2017 年的2,72亿元增长到 2021年的5.09亿元，增长87.13%。其中，业务收入超过 1000 万元的事务所由 2017年的0家增加到 2021年的5家。

三是会计师事务所综合实力不断增强，服务能力也不断提升。服务客户遍及采掘业、机械制造、金融、保险、交通运输、物流仓储、文化教育、医疗卫生、旅游和社会福利事业等行业；服务领域涉足管理咨询、企业内部控制评价、绩效评价、节能减排、高新技术企业认定、破产管理、海关稽查等新型业务。

评估机构也尝试通过业务创新满足市场不同需求，不断开辟高端、前沿、潜在业务领域，提升新业务比重，以服务财政管理工作为基点的绩效评价、管理咨询等业务进一步得到巩固深化。

二、两师行业面临的政策环境

（一）注师行业职能地位进一步提升，法律责任进一步强化

2020 年 1 月习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上进一步强调了包括注册会计师审计的审计监督、财会监督的重要性。2019 年修订的新《证券法》明确了保护相关者利益的救济性制度，加大了注册会计师的法律责任和违法违规的成本。2021 年 8 月国务院办公厅发布《关于进一步规范财务审计秩序 促进注册会计师行业健康发展的意见》（以下简称“国办发30号文”），提出了新时期如何加强注册会计师行业监管12 项措施任务，对注册会计师行业监管提出了更高要求。2022年7月，省政府办公厅印发《关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的实施意见》（晋政办发〔2022〕63号），提出十七条具体措施，为今后一段时期我省注册会计师行业健康发展提供了政策指引。近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，把注册会计师审计列入财会监督的重要组成部分，这为我国注册会计师行业发展奠定了新的发展动力。

（二）评估行业积极推进法律法规配套制度建设

2021年，中国资产评估协会（以下简称“中评协”）一是推动修订资产评估法，梳理资产评估法实施情况和存在问题，结合资产评估行业发展新形势、新需求，提出相关条款修订意见；二是配合推进配套制度建设工作，结合资产评估行业发展状况，配合资产管理司和条法司开展《国有资产评估管理办法》（国务院令第 91 号）修订工作；三是开展《国务院办公厅转发财政部〈关于加强和规范评估行业管理的意见〉的通知》（国办发〔2003〕101 号）修订工作。

（三）新时期两师行业阶段性发展目标和措施已经明确

2021年4月8日,中国注册会计师协会（以下简称“中注协”）印发《注册会计师行业发展规划（2021—2025年）》，明确了2035年远景目标、十个方面的具体任务，并就保障规划的实施提出要求。在此基础上，山西注协11月25日印发《山西省注册会计师行业发展规划（2021—2025）》，明确了“十四五”时期行业发展四大目标及 9 项主要任务4项保障措施。

2021年9月27日，中评协发布《“十四五”时期资产评估行业发展规划》，在总结“十三五”时期资产评估行业主要成绩的基础上，分析资产评估行业存在的主要问题和当前面临的形势，对“十四五”时期行业发展作出系统谋划。随后山西评协印发《山西省资产评估行业十四五发展规划（2021—2025）》，明确了“十四五”时期行业发展五大目标及 8项主要任务和保障措施。

三、我省两师行业存在的问题和监管现状              

一是“小、散、弱”的基本格局没有彻底扭转。近年来我省两师行业无论从数量和体量来讲，都有不同程度的增长，可喜之余我们还应该清醒认识到自己的差距。2021年底我省342家会计所，180家评估机构，总收入19.23亿元。还有一组数据，2021年我国排在前五的会计所机构收入，普华永道中天68.25亿元，安永华明54.9亿元，毕马威华振40.94亿元，德勤华永41.59亿元，天健35.01亿元。山西省的机构数量、从业人员虽然还可以，但从营业收入和市场份额占有率来看，就小的可怜。省内国有企业的大项业务和财务服务市场被“丢失”很多，本应“近水楼台”，实际情况却是“望而兴叹”，这也说明了我省行业发展不足和滞后问题还比较严重。

二是仍然不同程度存在重业务、轻风险意识。近年来省财政厅、注协、评协收到不少反映行业业务方面的问题，每年的执业质量检查工作结果也进一步印证了两师行业不容乐观的执业质量情况，程序不完善，证据不充分，报告不规范的现象屡见不鲜。有些机构以“生存”为借口，盲目、无底线地承接业务；以“无奈”为挡箭牌，低价竞标、无序竞争、扰乱市场；以盈利为目的，默许行业外人士管理机构，无视准则和职业道德。这些问题和现象不难看出，仍然有一部分机构和人员的胜任能力和职业素养还没有达到法律法规要求的程度，执业中必将面临诸多的法律诉讼风险。

三是行业人才流失现象仍然突出。两师行业诞生30多年来，机构先是经历了1999年脱钩改制，2005年评估机构实行专营后，兼营评估业务的会计所退出评估业务，一批具有注册会计师资格的评估机构人员回归会计所。现在，又面临新一轮的机构负责人和从业人员的新老交替，加之近年来行业工作强度大，劳动时间长，责任大，要求从业人员体力和智力上必须长期保持高水准状态，付出与回报不匹配，导致人才流失。

四是行业业务监管仍然存在瓶颈。

1.监管任务日趋繁重。一方面，近几年来两个行业机构数量的攀升加重了监管任务，另一方面新兴业务的突起，也给监管带来了难题和挑战。以注会行业为例，一些如咨询、绩效评价等新业务绝大多数没有相应的执业标准，在对新业务的监管过程中即使发现问题，也会出现处理问题或指导其工作时陷入无法可依的境地，甚至出现监管空白。

2.监管界限有待清晰。从监管模式来看，两个行业的政府行政监管和行业自律监管有交叉重叠的情况。目前山西注协和评协对外为社团组织，对内是省级财政部门所属事业单位——山西省会计服务中心，严格意义上讲，注协和评协是省级财政部门的职能延伸，和有两个行业监管职能的省财政厅会计处目前还在一个系统工作，工作的沟通交流较为顺畅，但因办公场所不在一处，各自有工作处理，难免出现管理脱节，存在管理死角。况且在行业人的认知里，依旧存在分级多头管理，管理主体不统一的问题。

3.监管力度有待加强。主要体现在：一是监管环节滞后，事后监管占主导，事前事中监管鲜有涉足。二是监管力量薄弱，省级财政部门和注协、评协分别由财政厅会计处和省注协、省评协监管部具体从事监管工作，专职监管人员少、力量不足，如每年的监督检查和执业质量检查主要依靠外部的专业人员协助完成。三是监管重心存在偏差，近几年受疫情、监管力量及时间所限，检查工作无法深入现场，搞集中检查时，主要关注注册会计师、资产评估师和会计师事务所、评估机构执业的程序，对机构的内部管理、质量控制体系内容等的关注不够。

四、加强和完善两师行业监管措施的探索

（一）持续加强诚信建设和质量建设

监管的最终目的是为了两师行业整体水平能够得到提高，为了促进行业持续、健康发展。两个行业中大部分从业人员，都是怀着对行业的热爱和当好专业人、做好专业事的抱负进入并从事这个行业的，不能因为小部分“害群之马”，损害整个行业良好的专业服务形象。因此监管不仅仅只关注执业质量，还要找思想根源，不断加强职业道德的宣传、教育，针对职业规范和道德规范执行的薄弱环节，针对执业风险淡薄、法律责任不清的现象和问题，加强培训和指导。质量建设更要常抓不懈、稳扎稳打，不急于求成，更不能固守成规。要分析并明确影响两师行业执业质量的因素，找出改进、提升执业质量的根源，针对性地指导、督促会计所和评估机构改进审计、评估程序，增强独立性，提高执业能力。

（二）健全监管体系、完善监管机制

一是完善联合监管机制。注会行业落实国办发30号文、晋政办发〔2022〕63号文件精神，建立财政部门牵头的统一监管体系和分级分类监管机制，按照强化监管协调联动，统一监管标准，共享监管信息和监管成果，促进各类监督形式有机贯通、相互衔接，形成行政性监管和行业性惩戒多管齐下的联合惩戒格局。评估行业在积极落实联合监管的基础上，应协同有关部门开展行业专项整治工作，形成监管合力，全面落实分类分级监管、股东资格、审查、业务报告统一编码管理等制度。二是完善监管协调机制。两师行业监管体系呈现行业自律监管与行政监管，专业领域监管与层级监管两相结合的 特征。尤其是评估行业监管，不同监管主体之间细化的职权划分、信息报送义务主要分散在各监管部门颁布的部门规章，导致混合监管体系中缺少制度层面稳定的业务协作和信息共享机制。

（三）严格监管工作、层层传递压力

在解决两师行业问题的过程当中，需要重视的是监管与措施的精准性与有效性。措施越精准，取得的效果往往会越好，监管层级的可实施性越强，则更容易明确责任；处罚标准颗粒度越细，便会更容易落实执行。如注师行业，国办发30号文针对一些违法违规行为，提出要依法依规严肃处理，坚决做到零容忍，对影响恶劣的重大案件从严从重处罚，对违法违规者形成有?震慑，这将极大地还行业清正之风，还行业从业人员执业信心。晋政办发63号提出十七条具体措施，更为今后一段时期我省注册会计师行业健康发展提供了政策指引和实施方向。

（四）坚持监管与服务并重

对于监管者而言，监管路漫漫，对于两个行业协会来说，自律监管和服务永远在路上。需抓住问题导向意识下精准施策，利用监管发现的问题，加强行业执业情况分析，及时发布执业风险提示；利用监管成果，开展汇总分析，编发典型案例，做好专业技术咨询。

评估行业要推进报告编码制度落实，进一步规范资产评估报告管理，掌握资产评估行业业务情况和信息底数，有效解决评估行业资产评估报告统计难、量化难、检查难等问题，以便更有针对性地开展行业监管和服务。

注师行业要依托统一监管平台，利用注册会计师和会计师事务所的行政监管、行业自律事项和信息纳入统一平台管理的优势和特点，优化管理流程、提高服务效率，提升信息化监管能力。

（五）落实推进行业监管信息化建设

行业监管信息化建设是行业发展所需，是规范行业秩序、提升服务质量、促进行业健康发展的重要抓手。强监管、重日常的行业秩序的重塑，是要以监管推进行业的基础性制度建设，是要构建协调合作、过程管理和标准数字化的监管机制。一方面要充分利用大数据平台，探索不同部门间的监管信息整合机制。如与司法机关信息共享，可掌握会计所、评估机构和注册会计师、资产评估师的刑事处罚信息；与其他审批机关信息共享，掌握税务、征信、招投标、高新技术企业认定等报告信息，根据大数据分析虚假报告，从而确定每年的监管重点。

（六）要加强监管队伍人才建设

新时期对监管者能力和水平的要求更高，监管者在学习充实的同时，也要扩大监管人才的选拔范围，通过录取、招聘、政府购买服务等方式，充实监管检查力量，推动形成专业化执法检查机制。加强专家库建设也同样重要，行业的许多工作离不开行业专家，公开选聘业务精、素质高、道德好的行业检查专家、业务辅导专家、传道受业专家，借助专家的力量，办好行业的事，进一步达到提升行业影响和地位，提高服务国家治理体系和治理能力现代化的作用，两师行业的未来才更有希望和前景。