作者：王小宝

摘要

如著名管理学家戴维·奥利所说，全面预算管理是为数不多的能把企业的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一。自20世纪90年代以来，在国家相关主管部门的推动下，全面预算管理首先在国有企业发展起来，在这个过程中，企业的财务部门作为全面预算管理的办事机构一直起着主导作用，但是，由于财务部门在企业内部职能机构设置以及其在全面预算管理中的地位使得财务部门在整个预算管理体系中兼具了决策与执行、执行与审批、执行与考核等作用，不具有独立性，不符合内部控制的要求，更不符合公司治理分层要求。

我国《公司法》对预算相关事项在第三十七条、第四十六条和第四十九条作出规定，在法人治理结构中，股东大会拥有最终控制权，董事会拥有实际控制权，经理拥有经营权，监事会拥有监督权。符合公司治理的分层机制，是全面预算管理的基本要求，因此，根据企业管理部门在企业内部部门职责，企业管理部门作为全面预算管理的办事机构符合公司治理机制，也符合内部控制的要求，能够充分发挥全面预算管理的功能。

全面预算管理体系应当包括预算组织体系、预算指标体系、预算监控体系和预算业绩评价体系。预算组织体系是预算管理的组织保障；预算指标体系为全面预算管理制定标准；预算监控体系保证预算管理沿着目标前进，对出现的预算差异及时分析、找出原因，及时采取措施；预算评价体系与奖惩制度结合，有利于促进预算管理体系的建设和完善、有利于全体员工朝着既定的预算目标努力工作。

为使全面预算管理工作达到预期效果，必须建立企业统一的预算管理信息系统，全面预算管理的信息化能充分发挥预算管理内部控制的作用，促进企业从粗放管理迈向精细化管理，使预算管理自动化、实现企业信息共享、使企业业务管理标准化、增强预算管理和预算评价的公平公正、缩短预算编制周期。全面预算管理信息化是保证及时对预算进行监控、分析、调整的工具。

【关键词】  企业  全面预算管理  体系  构建

1  导论

1.1  研究背景和选题意义

1.1.1  研究背景

随着我国社会主义市场经济的发展，企业集团的产权结构不断变化，尤其是党的十八大提出混合所有制，投资群体呈现分散、多元的特点，投资者的关注不仅局限于当前的经营成果，更关注企业未来的盈利能力和发展能力?及企业的资产质量、利润质量。未来满足多元化的投资者的要求，企业经营者对企业的控制和规划一定要从经营结果扩大到经营过程、延伸到经营质量。推行全面预算管理成为企业经营者和投资者在新形势下的必然选择。

经过改革开放30多年的风雨锤炼，我国的企业逐步壮大，正在向培育世界一流企业的目标迈进，世界一流企业需要有一流的绩效成果，达到世界一流的管理水平。预算管理作为现今企业内部管理控制的有效管理方法，功能已经从最初的计划、协调,发展为具有控制、激励、评价及监督功能的综合管理体系，在世界各地风行一时。

鉴于此，1999年，国家经贸委在《关于国有大中型企业建立现代企业制度、加强企业管理的规范意见》就提出了“推行全面预算管理”；2000年，国家经贸委发布的《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》明确提出企业应建立全面预算管理制度；2001年4月，财政部发布《企业国有资本和财务管理暂行办法》要求企业应当实行财务预算管理制度；2002年9月，财政部发布《关于企业实行财务预算管理的指导意见》进一步提出了企业应实行包括财务预算在内的全面预算管理；2003年，中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中再次强调“建立国有资本经营预算制度”；2006年，财政部颁布的《企业财务通则》明确规定企业应当建立财务预算管理制度，实施全面预算管理；2007年，国务院国资委开始实施《中央企业财务预算管理暂行办法》，明确规定“企业应当按照加强财务监督和完善内部控制机制的要求，成立预算委员会或设立财务预算小组行使预算委员会职责”；2011年，国务院国资委下发《关于加强中央企业财务信息化工作的通知》、《关于进一步深化中央企业全面预算管理工作的通知》，明确规定中央企业要将企业的人、财、物全部纳入全面预算管理体系，统一协调配置内部资源，充分发挥全面预算管理的执行效率和效果。

可以看出，我国发展企业全面预算的时间非常短暂，比国外晚了半个多世纪。虽然我国这些行政规章的颁布标志着我国企业的全面预算管理已经进入规范阶段，全面预算这一科学管理理念已经在国内得到广泛认同，但在执行过程中不可避免地遇到很多问题。

针对目前我国全面预算实施过程中存在的问题，本文选题《企业全面预算体系的构建》，就是为了分析我国全面预算存在问题的原因，提出改善存在问题的对策，从而在理论上和实践中更好地指导我国企业全面预算管理更快更好的发展。

1.1.2  选题意义 

企业作为市场经济的主体，以企业战略目标为导向，根据企业内外部环境变化实时作出适应性调整，以使企业不断发展。全面预算管理是系统的科学管理机制和手段，通过强化企业管理的计划、组织、协调和控制职能，注重在企业内部平衡、协调管理，综合统筹企业整体资源，达到企业资源配置最优化。全面预算管理能够促进现代企业管理水平的提升，主要作用体现在以下几方面：

1、实施全面预算管理围绕企业战略目标的实施

战略目标是企业的最高目标，企业在实现战略目标的过程中，运用全面预算管理，能够有计划、有步骤地将长期战略目标进行分解，分解为以年度目标为时间单位的各个具体目标，将其具体化后，明确到企业各部门、各岗位所要达到的具体目标。预算管理的过程，是将企业总体目标分解、落实的过程，是使各部门、各岗位明确自己以及关联人的目标和任务的过程。预算管理通过确定生产、销售、筹资、投资等活动的目标，对经营活动中的目标加以控制与调节，形成全面落实企业战略目标的具体方案，从而保证企业战略目标的实现。

2、全面预算管理有利于经营管理机制的建立

预算管理对企业各部门及其责任主体的经营活动进行规范，便于企业经营目标有规可循、有章可依，明确了目标指向，清晰了目标实现过程。全面预算将企业经营管理纳入了预算计划、预算编制、预算执行、预算调整、预算分析和预算考核的全过程，将战略目标通过分解，使得各部门、各岗位的具体目标与总目标一致，规范了各部门、各岗位的工作范围，实现了组织结构和业务流程再造，完善了机构设置和业务流程，理顺了组织内部横向和纵向部门在经营过程中的关系，达到了经营管理的协调平衡，消除了机构内部的消耗，保证了企业整体资源配置优化。

3、全面预算管理是科学的管理体系，能够达到风险控制作用

全面预算管理体系包括预算组织体系、预算编制体系、预算执行体系、预算评价体系、预算考核体系和预算报表体系等，是一项系统的制度安排。通过全面预算，可以将组织内部各部门、各岗位的管理工作目标联系起来，各部门在经营活动中要根据下达的预算目标为依据，控制经营活动中的经济行为，并通过目标执行情况与编制情况的对比，找出偏离目标的差异，形成预算执行分析报告，及时反馈给预算责任部门和预算管理部门，采取相应对策，确保目标完成。

4、全面预算管理有利于组织内部各部门协调工作

全面预算管理促进了企业内部各部门之间的沟通、交流与合作，减少了相互冲突与矛盾。全面预算使企业经营者站在整体运行高度来考虑各部门、各岗位间的相互关系，以明确责任，达到整体协调，避免责任不清而导致互相推诿。为了促进企业整体目标的实现，需要积极调动企业各部门的主管能动性，以保证在实际工作中各部门、各岗位在执行业务过程中着眼于全局、着眼于利益最大化。因此，全面预算本着整体最优化原则协调各部门、各岗位的经营活动，以提高经营的效率与效果。

5、全面预算管理有利于业绩考核与评价

全面预算是将企业目标数量化、货币化，用定量的形式说明组织内部各部门、各岗位的目标，为绩效考核评价提供了衡量标准，便于对各部门、各岗位实施量化的绩效考评和奖惩，便于通过对员工的奖惩达到激励和行为约束。

1.2  研究文献综述

经过30多年的发展，全面预算管理在国内企业，尤其是中央企业为代表的国有企业的管理体系中已经占据了相当的地位，普遍认为全面预算管理是为数不多的几个能把企业的所有关键问题融合于一个体系中的管理控制方法之一。但是，无论是前述的有关部门加强企业建立和健全全面预算管理的文件，还是企业在实际执行中，对企业全面预算体系的建设方面的文献却几近于空白。

1.2.1 我国全面预算的从无到有的发展历程，表明我国全面预算管理是以财务预算为核心，依托财务部门组织实施的

近代预算制度产生于英国，发展于美国。首先应用于政府机构，后来逐渐广泛应用到企业管理当中。随着各学派理论的不断出现，对预算管理产生了比较大的影响。在系统学派理论的影响下，企业预算从单项预算控制转变为全面预算控制，最终发展成为全面预算管理。

新中国建立以来，我国实行高度集中的计划经济体制，企业的供应、生产、销售、分配全部纳入国家的财政预算，在国家集中统一的计划经济体制下运行。企业的生产经营活动完全听命于政府，没有也不可能形成完整、独立的预算管理体系。“一五”期间，我国新建了众多的大中型企业，为了加强企业管理，国家开始推行企业经济核算制度，在企业内部则相应地开展了班组经济核算；“二五”时期，企业经济核算得到进一步发展，实行了流动资金统一计划、分口分级管理，发动广大职工共同参与管理。1984年，全国第二次管理现代化座谈会总结了各地经验，重点推荐了经济责任制、全面计划管理（含目标管理及目标成本）、全面经济核算、全面质量管理、统筹法、优选法、ABC管理法、系统工程、价值工程、市场调查与销售预测、滚动计划、决策技术、成组技术、线性规划、全员设备管理、看板管理、量本利分析和电子计算机辅助企业管理等18种现代管理方法，同年，国家经贸委又在[1984]81号文件提出在企业推行18种现代管理方法的要求，极大推动了现代管理方法在我国企业的推广应用。

20世纪70年代末到80年代初，随着我国经济体制改革和对外开放，我国部分高等院校引进国外的管理会计学科，出版了管理会计的相应教材，企业预算管理或称为全面预算作为其中一章，被正式列入教学，但将预算管理应用于企业管理的并不多见。

进入20世纪90年代，为了使企业在激烈的市场竞争中加强企业管理，学会适应市场需求安排生产，财政部、国资委主导在国有企业推动全面预算管理，先后颁发了一些文件：

1、1999年8月，国家经贸委发布的《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》明确提出企业应建立全面预算管理制度。以现金流量为重点，对生产经营各个环节实施预算编制、执行、分析、考核，严格限制无预算资金支出，最大限度减少资金占用，保证偿还到期银行贷款。预算内资金支出实行责任人限额审批制，限额以上资金支出实行集体审议联签制。严格现金收支管理，现金出纳与会计记账人员必须分设。

2、2001年4月，财政部发布《企业国有资本和财务管理暂行办法》第十七条要求“企业对年度内的资本营运与各项财务活动，应当实行财务预算管理制度”。

3、2002年9月，财政部发布的《关于企业实行财务预算管理的指导意见》从七个方面对企业财务预算管理提出意见：财务预算管理的基本内容、财务预算管理的组织机构、财务预算的形式及其编制依据、财务预算的编制程序和方法、财务预算的执行与控制、财务预算的调整、财务预算的分析与考核。文件中对主要针对财务预算的编制、执行、调整、分析考核等技术因素作了比较多的规定，对财务预算的体系仅作了组织机构的规定，对财务预算的管理机构、执行机构进行规定，没有对预算管理体系作系统叙述。

文件对财务预算管理的组织机构规定：（1）企业法定代表人应当对企业财务预算的管理工作负总责；（2）企业董事会或者经理办公会可以根据情况设立财务预算委员会或指定财务管理部门负责财务预算管理事宜，并对企业法定代表人负责。财务预算委员会（没有设立财务预算委员会的，即为企业财务管理部门）主要拟订财务预算的目标、政策，制定财务预算管理的具体措施和办法，审议、平衡财务预算方案，组织下达财务预算，协调解决财务预算编制和执行中的问题，组织审计、考核财务预算的执行情况，督促企业完成财务预算目标；（3）企业财务管理部门在财务预算委员会或企业法定代表人的领导下，具体负责组织企业财务预算的编制、审查、汇总、上报、下达、报告等具体工作，跟踪监督财务预算的执行情况，分析财务预算与实际执行的差异及原因，提出改进管理的措施和建议；（4）企业内部生产、投资、物资、人力资源、市场营销等职能部门具体负责本部门业务涉及的财务预算的编制、执行、分析、控制等工作，并配合财务预算委员会做好企业总预算的综合平衡、协调、分析、控制、考核等工作。其主要负责人参与企业财务预算委员会的工作，并对本部门财务预算执行结果承担责任；（5）企业所属基层单位是企业主要的财务预算执行单位，在企业财务管理部门的指导下，负责本单位现金流量、经营成果和各项成本费用预算的编制、控制、分析工作，接受企业的检查、考核。其主要负责人对本单位财务预算的执行结果承担责任；（6）企业对具有控制权的子公司应当同时实施财务预算管理。

4、2003年10月，中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中再次强调“建立国有资本经营预算制度”；

5、2006年12月，财政部颁布的《企业财务通则》第十一条规定“企业应当建立财务预算管理制度，以现金流为核心，按照实现企业价值最大化等财务目标的要求，对资金筹集、资产运营、成本控制、收益分配、重组清算等财务活动实施全面预算管理”；

6、2007年5月，国务院国资委开始实施《中央企业财务预算管理暂行办法》，在文件的第二章“工作组织”中规定“企业应当按照加强财务监督和完善内部控制机制的要求，成立预算委员会或设立财务预算小组行使预算委员会职责”；明确了企业预算委员会（财务预算领导小组）工作职责；提出了“企业财务管理部门为财务预算管理机构，在企业预算委员会（财务预算领导小组）领导下，依据国家有关规定和国资委有关工作要求，负责组织企业财务预算编制、报告、执行和日常监控工作”以及企业财务预算管理机构应当履行的主要职责；确定了企业内部各业务机构和所属子企业作为财务预算执行单位的工作职责。该文件对财务预算的工作组织是国务院国资委根据财政部发布的《关于企业实行财务预算管理的指导意见》中有关财务预算组织机构框架下的工作职责的规定，在预算体系建设上没有新的内容。

7、2008年6月，财政部等五部委颁布《企业内部控制基本规范》第三十三条“要求企业实施全面预算管理制度，明确各责任单位在预算管理中的职责权限，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，强化预算约束”。

2010年4月，财政部等五部委颁布《企业内部控制基本规范》配套指引，其中第15号“全面预算”，第一次在国家部门正式文件提出全面预算的概念：“全面预算是指企业对一定期间的经营活动、投资活动、财务活动等作出的预算安排。全面预算作为一种全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式，凭借其计划、协调、控制、激励、评价等综合管理功能，整合和优化配置企业资源，提升企业运行效率，成为促进企业实现发展战略的重要抓手”。

全面预算指引第四条对全面预算管理体制作出了规定，要求“（1）企业应当加强全面预算工作的组织领导，明确预算管理体制以及各预算执行单位的职责权限、授权批准程序和工作协调机制；（2）企业应当设立预算管理委员会履行全面预算管理职责，其成员由企业负责人及内部相关部门负责人组成；（3）预算管理委员会主要负责拟定预算目标和预算政策，制定预算管理的具体措施和办法，组织编制、平衡预算草案，下达经批准的预算，协调解决预算编制和执行中的问题，考核预算执行情况，督促完成预算目标；（4）预算管理委员会下设预算管理工作机构，由其履行日常管理职责；（5）预算管理工作机构一般设在财会部门；（6）总会计师或分管会计工作的负责人应当协助企业负责人负责企业全面预算管理工作的组织领导。”

财政部在解读全面预算中，对全面预算决策机构--预算管理委员会、全面预算管理工作机构和全面预算执行单位的工作职责作出了规定。

财政部颁布的全面预算指引和对全面预算的解读，只是对2002年9月财政部发布《关于企业实行财务预算管理的指导意见》和2007年5月国务院国资委开始实施《中央企业财务预算管理暂行办法》两个文件精神的集中汇总，并没有新意，同样没有对全面预算体系做出规定。

8、2011年7月，国务院国资委下发《关于加强中央企业财务信息化工作的通知》，在文件第四部分“加快建设功能完善的财务信息系统”中对全面预算系统做出了解释：“全面预算管理系统主要指对经营预算、投融资预算、资金预算、薪酬预算、财务预算等预算编制、预算审批、预算调整、预算执行监控以及预算考核评价等全过程的管理”，这是国务院国资委在财政部《企业内部控制基本规范》配套指引之全面预算颁布后将之前文件表述的财务预算转换成全面预算，并且将全面预算作为财务工作的组成部分。

9、2011年11月，国务院国资委《关于进一步深化中央企业全面预算管理工作的通知》要求中央企业“完善全面预算管理组织体系”，说明中央企业关于全面预算管理体系的建设仍然踟蹰行进在预算管理的组织体系建设层面上。

1.2.2  代表性中央企业的全面预算体系建设情况

我国企业，尤其是国有企业，几乎照搬了财政部和国资委关于全面预算管理体系的意见。

1、中国石化全面预算管理的组织机构及职责

中国石化全面预算管理组织机构和职责包括：成立预算管理委员会，吸收生产、采购、技术、财务、信息、质检、内审、人事与营销等部门最高负责人担任委员；预算管理委员会下设预算管理办公室作为专门办事机构，以处理同预算相关的日常事务；预算管理办公室由总会计师担任办公室主任，以财务部门为主导负责预算管理的日常工作；预算管理委员会审定的预算需要呈上级决策机构批准；预算责任执行主体是各层责任预算的执行单位，按照不同责任中心的控制范围和对象分为成本费用中心、利润中心和投资中心，也可以按照企业组织架构具体分解到业务单位或部门科室，具体分为发展规划部门、生产计划部门、生产运行管理部门、销售部门、财务部门、人事劳资部门、企业管理部门、安全环保部门、物资采购部门、科技开发部门、信息管理部门和审计部门。

2、中国航天科技集团全面预算的组织体系及职责

公司的全面预算机构分设决策机构、办事机构和执行机构三个层次。预算决策机构是预算重大事项的最高决策机构；集团公司及成员单位的法定代表人对全面预算管理工作负全责；集团公司预算决策机构为集团公司财经领导小组，由集团公司总经理、总会计师组成，各级单位可成立财经领导小组，或由最高行政决策机构负责。具体是：

预算管理决策机构履行全面预算管理的主要职责；集团公司及成员单位总会计师协助单位法定代表人做好全面预算管理工作；集团公司及成员单位财务管理部门负责全面预算管理的具体组织工作；集团公司及成员单位计划、经营、项目管理、投资、物资、人力资源等职能部门，归口负责相关业务的审核、编制、执行、调整、分析、控制等工作。

1.3  研究方法和基本框架

本文主要通过文献回顾，在考察我国全面预算管理发展历程的基础上，对我国企业全面预算管理体系建设进行分析，提出我国全面预算管理体系建设的对策、建议。

本文分为五部分：

第一部分，介绍了?题背景，研究意义和研究方法。

第二部分，主要阐述了我国全面预算管理存在的问题的根源。通过分析我国企业全面预算管理从无到有的发展历程，指出我国企业将全面预算管理办事机构设在财务部门的不合理之处。

第三部分，指出我国需要按照公司治理结构的要求，重构全面预算管理体系，提出企业管理部门无论在部门职责，还是在全面预算管理体系中的工作职责，都是全面预算管理办事机构的当然选择，能够担负起对全面预算管理分析、调整、考核、奖惩中承上启下的作用。

第四部分，提出我国企业全面预算管理体系应当包括预算组织体系、预算指标体系、预算控制体系和预算评价体系。

第五部分，全面预算管理的信息化是全面预算管理得以有效实施的保障。

2  以财政部门推动、企业财务部门为主导的全面预算管理体系是形成目前全面预算管理问题的根源

2.1 财务部门即作为预算管理的主要执行部门，又作为预算管理的办事机构，不具有独立性，违反了内部控制的要求

我国的全面预算、尤其是中央企业的全面预算，是由财政部推动的，国务院国资委在国家会计主管机关推动的基础上，对自己管辖范围内的国有企业进一步推动，形成了今天国有企业全面预算以财务预算为核心的体系建设的基础。无论是财政部还是国资委的文件中，早期对全面预算表述为财务预算，以现金流量为重点，以财务部门为中心，后期将全面预算主要职责放在财务部门。但是，全面预算不是财务预算，财务预算仅是全面预算的一部分。全面预算服务于公司发展战略，将公司未来发展分解到年度经营指标当中，要求全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式。“全面预算的“全方位”，体现在企业的一切经济活动，包括经营、投资、财务等各项活动，以及企业的人、财、物各个方面，供、产、销各个环节，都必须纳入预算管理。因此，全面预算是由经营预算（也称业务预算）、投资预算、筹资预算、财务预算等一系列预算组成的相互衔接和勾稽的综合预算体系。全面预算的“全过程”，体现在企业组织各项经济活动的事前、事中和事后都必须纳入预算管理，即全面预算不仅限于预算编制、分解和下达，而是由预算编制、执行、分析、调整、考核、奖惩等一系列环节所组成的管理活动。全面预算的“全员”参与，指企业内部各部门、各单位、各岗位，上至最高负责人，下至各部门负责人、各岗位员工都必须参与预算编制与实施。”因而，财务预算可以是全面预算管理中各种量化指标的数字反映，而不是全面预算的全部。将财务预算作为全面预算的核心，是对全面预算管理的误解。

内部控制方法之一的不相容职务分离控制，是基于这样的设想，即两个或两个以上的部门或人员无意识地犯有同样错误的可能性很小，而有意识地合伙舞弊的可能性低于一个部门或人员舞弊的可能性。一般而言，企业的经济业务活动可以划分为授权、签发、核准、执行、记录五个步骤，如果每个步骤都由相对独立的人员或部门分别实施或执行，就能形成相互制衡的机制，保证不相容职务分离，从而发挥内部控制制度的作用。

经济业务活动中的不相容职务分离有四大原则：决策与执行分离、执行与审核分离、执行与记录分离以及保管与记录分离。

在全面预算体系中，财务部门是执行部门之一，尤其是集团公司为集权管理模式下，财务部门承担对成员单位的资金调拨、财务费用、往来款、现金流量、利润、利润分配、贷款担保、金融性投资、关联交易结算等相关内容的审核和监控，是全面预算的执行者。将全面预算管理办公室设?财务部门，即使人员独立于财务部门内的其他机构，也不能对财务部门承担的预算执行职责进行有效考核和奖惩。

作为公司总会计师，分管财务部门，同时通过授权成为全面预算的决策人员，在财务部门承担的预算执行职责当中，决策和执行不能实现分离，很难独善其身。

财务部门在现行的全面预算体系中，还承担审核职能，尤其是以现金流量为核心的全面预算体系中，所有的预算指标都会量化为财务指标，通过财务指标的分解实现对预算目标的控制，在这个体系中，财务部门作为执行者与审核者不能实现分离。

各个业务部门预算执行的结果，会形成财务部门的原始凭证，记录于财务部门的会计处理中，财务部门作为预算执行部门与记录部门重叠，不符合执行与记录分离的原则。最好的是，预算执行部门形成的结果以另外的形式记录并保管于独立于财务部门的部门当中，避免财务部门篡改自己部门的预算目标和执行记录。

财务部门是全面预算的工作部门，通过授权，可以承担预算调整和预算分析考核的职能，面对本部门不能完成的预算目标，财务部门是自己调整预算目标还是放松对自己部门的考核？

2.2  财务部门作为全面预算的办事机构，不能满足全面预算管理的功能

全面预算管理的功能主要表现在对企业资源的规划与计划、整合与凝聚；对预算执行过程的沟通与协调、控制与监督；对预算执行者的激励与约束以及对预算执行结果的考核与评价。但是，会计的本质和管理会计在企业经营活动中的作用决定了财务部门不能满足全面预算管理的功能。

从会计本质看，会计是反映和监督物质资料生产过程的一种方法，是管理经济的工具。会计是一个收集、处理和输送经济信息的信息系统，是通过收集处理和利用经济信息，对经济活动进行组织、控制、调节和指导，促使人们比较分析，讲求经济效益的一种以价值活动为对象的管理活动。

从管理会计的概念看，管理会计是帮助管理者为完成企业目标而对会计信息进行确认、计量、收集、分析、准备、解释和交流的过程。它通过整理和分析企业历史数据，结合企业的战略规划，为企业提供内部决策的信息。

从管理会计的作用看，成本管理与业绩考评在未来企业管理中将变得越来越重要，企业长短期战略的制定，将会越来越依赖管理会计提供的有效信息。但是，管理会计信息并不是企业加强内部管理所需信息的唯一来源，许多情况下甚至还不是主要来源，管理会计通常是起到支持和监督作用，并不能取代成本管理与业绩考评等企业管理活动本身。管理会计人员以往的优势在于收集、计量、汇总并传递管理控制信息，而对非财务信息的提供和使用则感到不熟悉、不确定、不适应，而对于采用怎样的行为观点来处理各类财务和非财务的控制信息，就显得迷惑和无所适从。

从全面预算的职能看，管理会计把传统的职能扩大到规划、控制和评价三方面。其规划功能受限于企业战略和计划，完整的企业计划机构由企业战略、经营计划和年度预算组成；控制要求企业的经营活动严格按照决策预定的轨道进行，达到这样的目标，必须协调其他部门配合才能完成；评价主要是事后根据责任单位编制的业绩报告，把实际完成情况同预算目标对比，并分析差异原因，用来评价和考核各责任中心尤其是有关人员的工作业绩，评价的结果必须有激励和约束机制配合，给予相关部门相应的奖惩，才能激发各个方面实施全面预算的热情，没有激励和约束机制，全面预算会流于形式，不能起到计划和控制的作用，而激励和约束机制的建立与全面预算的实施环境密切相关。

从管理会计在组织中的地位看，管理会计在企业中的角色在过去十几年里发生了迅速变化，现在，管理会计在企业中的行为活动包括：收集、编辑信息；制备标准报告；解释并分析信息和参与制定决策。根据调查显示，管理会计人员已经不仅仅是财务战略和商业战略的咨询者，经营和销售人员也需要管理会计人员提供信息，管理会计人员帮助经营和销售人员分析他们的行为怎样影响成本及盈亏平衡点。在组织中，管理会计处于提供决策信息和参与决策的地位，他们可以提供数据，帮助企业其他部门人员寻找数据背后的形成原因及制度数据改善的措施。

从全面预算在管理会计中的地位看，管理会计中的全面预算是在经营预测和决策基础上，对销售、生产、分配以及筹资等活动确定明确目标，以此为基础，最终编制出预计的一整套财务报表及其附表。这套报表最少包括：属于业务预算的销售预算、生产预算、直接材料预算、直接人工预算、制造费用预算、单位生产成本预算和摊销及管理费用预算；专门决策预算的资本支出预算、一次性专门业务预算和财务预算的现金预算、预计收益表、预计资产负债表。可以看出，预算形成的报表中的大多数都是基于其他部门的工作才能完成的。例如，在编制销售预算时，其具体内容必须包括销量、售价以及同销售有关的预计现金流入的预算，而这些数据都不是财务部门能够取得的。销售预算要基于销售预测，销售预测一般在高层销售经理的指导下进行，销售预测要考虑诸如过去的销售模式、销售部门的预计、总体经济状况、竞争对手的行为、公司价格的变化、产品组合的变动、市场调查的研究、广告和促销计划等。

以平衡计分卡为例：

平衡计分卡已被许多企业采用并取得良好效果，目前世界500强中有80%的企业在运用平衡计分卡。平衡计分卡是一套能使经理层快速而全面地考察企业业绩的评价系统，其突出特点是将企业远景、使命和发展战略与企业绩效评价系统联系起来，把企业的使命和战略转变为具体的目标和评测指标，以实现战略和绩效的有机结合。它既包含了财务指标，又通过客户满意度、内部业务流程、学习和成长的业务指标来补充财务指标，这些指标是财务指标的驱动因素。财务、客户、内部业务流程、学习和成长构成平衡计分卡的基本框架。但是，平衡计分卡中的一些指标，如客户满意程度、员工满意程度等，都是难以计量的，正是平衡计分卡需要改进和完善的地方，也正是财务部门无法解决的问题。

2.3  财务部门在全面预算管理管理体系中的不当角色，导致企业全面预算出现一些的问题

1、缺乏预算意识，缺乏全员预算管理的理念

从预算管理的发展过程看，先是学院派把全面预算作为管理会计的内容引进，进而到财政部和国资委对全面预算的推动，有一个相当长的时期，直到2010年我国才有了全面预算的概念，之前的文件都是以财务预算名称出现。就全面预算在我国的发展、字面意义理解，财务预算当然是财务部门的事情，与其他部门并无关系，即使引入全面预算的概念，也使得企业员工认为全面预算是财务问题而非管理问题。

全面预算管理的办事机构是财务部门，预算结果是一系列以数字量化的表格，加之企业对全面预算的宣传不到位，企业的大多数员工，包括大多数的管理人员，对全面预算都没有正确的认识，不知道全面预算是一种全员、全方位、全过程的管理手段。在一些企业，连财务人员也对全面预算认识模糊，把全面预算当作是资金控制的手段，控制已经发生的费用的支付，更使得企业员工认为全面预算只是财务部门的事情，于己无关，高高挂起。

在一些企业，把全面预算当成是对企业管理水平的认同，为了迎合上级或集团的考核，纷纷实施预算管理，制订了一系列预算管理的文件，却很难落实。企业的管理人员也不明白实施预算管理是提高企业整体管理水平的重要手段，而不是衡量管理水平的高低，不知道预算管理的核心在于对企业未来的行动进行事先安排和计划，是对企业内部各部门的各种资源的配置、考核和控制，使企业按照既定目标行事。

在这样的状况下，企业员工不理解全面预算的本质，财务部门再把全面预算作为控制资金使用的工具，更加重了企业员工对全面预算的混淆。

2、全面预算与公司战略目标、经营目标不匹配

原因之一是，很多企业本身战略目标不清晰，在公司战略规划与执行上还处于粗浅阶段，公司战略与公司管理结合不够。缺乏战略导向性的预算管理，难以起到提升公司核心竞争力和价值的作用。

另一原因是，即使公司的战略目标清晰，但预算管理不能围绕战略目标实施，尤其在预算执行过程中，由于分解不到位，或者外部因素影响预算执行波动较大，与预算目标偏离较大的时候，需要对预算执行偏差进行及时分析和调整。当需要预算管理工作机构对战略目标、年度经营计划等有清晰的认识和准确的把握的时候，财务部门的局限性就暴露无遗。

在公司的管理体系中，财务部门并不是公司战略目标的制定者，对公司未来发展方向并不完全知晓。在预算管理中，年度预算的分解是基于公司战略目标，财务部门所承担的预算执行内容是由公司年度预算分解后下达的。公司的总会计师作为预算工作机构的主管人员，只是被授权有部分决策权的领导者，他甚至不能控制其所分管的财务部门的预算执行情况，因此，通过财务部门对公司的预算执行情况进行分析、调整，使预算的执行与公司的战略目标匹配，沿着公司既定的战略目标前进，实在勉为其难。

3、全面预算体系不健全，公司除法定代表人、总经理和总会计师之外的其他高级管理人员在预算管理体系中的缺位，导致预算管理不受重视

从国家相关部门文件及中国石化和中国航天科技集团的预算管理体系可以看出，预算管理体系的建设尚停留在组织体系阶段，在这个阶段中，突出了总会计师和财务部门的作用。全面预算管理工作能否做好，组织体系是保证。既然全面预算管理是全员、全方位、全过程的管理手段，就需要把公司全部员工，尤其是具有决策权的公司全体领导纳入预算管理体系当中，使之各负其责、各尽其能，充分参与到全面预算的编制、执行、分析考核和奖惩中来。只有各级领导充分重视全面预算，才能保证全面预算的执行力，是全面预算管理得以发挥真正效力的基础。

遗憾的是，我们在公司全面预算管理的决策层和执行机构没有看到他们的身影，在预算管理的办事机构中，财务部门形单影只。组织机构中没有纳入的人员，就不会重视全面预算管理，就不会认为全面预算管理是其工作的一部分，就不能积极参与到全面预算管理当中。

有的企业，虽然规定了公司其他领导者是预算委员会的组成人员，但对其在预算委员会的职责并不清晰，很多领导只是预算委员会的挂名委员，并不参与预算管理的具体工作，预算委员会甚至全年也不开会，各位委员在预算委员会中见面机会并不多。在一些企业，公司的办公会往往代替了预算委员会，很多关于预算管理的问题在经营会议上讨论，预算委员会形同虚设。

在这种预算管理体系和工作机制下，预算管理就只能沦落为财务部门的数字游戏，预算管理成为重疴。

4、全面预算管理体系中缺乏预算控制与调整机制，使得全面预算难以执行

在公司职能机构中，企业管理部门或计划部门是负责公司战略规划的部门，在全面预算管理中，企业管理部门或计划部门根据公司战略，分解业务指标给各职能机构，各职能机构将业务指标量化，形成财务指标，财务部门?总财务指标，形成预算的资产负债表、利润表和现金流量表。

在目前的全面预算管理体系中，全面预算管理是由财务部门牵头，势必与企业管理部门或计划部门的部分职能发生冲突。如何处理好财务部门与企业管理部门或计划部门以及其他职能部门的关系，是推行全面预算管理必须解决的问题。另外，在推行全面预算管理过程中，对企业管理基础要求比较高，要求公司内部生产、销售、科研等部门协调并进，需要财务部门协调好部门之间、上下级部门之间的关系，但财务部门在公司职能部门中监督的地位影响其发挥这种协调作用。

在现有制度中，强调全面预算编制过程中的相关部门和各级单位全面参与，而对预算执行进行跟踪调查和预算控制时，就少了很多身影，致使各业务部门中预算执行轻于预算编制。尤其在进行预算分析时，仅财务部门将预算值与执行情况进行简单的对比，没有其他业务部门的参与，财务部门无法对预算执行差异进行深入的、定量的分析，难以确定预算执行差异产生的真正原因，无法把预算执行情况与公司经营状况有机联系起来。

没有找到产生预算差异的真正原因，就无法有针对性地对预算进行调整，就会导致预算调整权的滥用。尤其是作为被授权有部分决策权的总会计师，在预算调整中如果不被理解，就容易导致其他部门对财务部门预算目标调整的不信任，进而影响预算的执行。预算的执行结果会在奖惩过程中影响员工的利益，在不信任中产生的奖惩结果会挫伤员工的积极性，使他们不认同预算管理，最终导致预算管理失败。

5、全面预算体系中缺乏预算分析与考核机制，导致预算约束力扭曲

预算考核的执行是全面预算管理能否发挥作用的关键，因此，企业应当建立科学的预算考核制度。在预算考核体系中，不仅要重视财务业绩指标的考核，更要重视可以体现公司战略目标的非财务业绩指标的考核。

在预算考核中，由于没有将公司各部门在预算编制、执行、调整、分析和考核以及奖惩过程中的责任划分清楚，没有使其权、责、利相结合，导致考核时责任不清、主体不明，无法进行有效考核。在这种情况下，最好的、最直接的考核就是注重部门的费用节约，这也是造成财务部门将预算管理演变成控制资金付出的管理的原因。许多公司实施了预算管理，对公司的一切采购实施费用控制，以使费用支出不超过预算，但这样的控制显然违背了业务活动的主要任务。比如，有些公司给融资部门下达财务费用指标，规定融资成本的上限。融资部门主要工作是融回资金，保证企业资金规模，保障公司正常经营，与此相比，融资成本的控制倒在其次；还有一些企业，对已经完成采购的业务，不按合同履行付款义务，会导致诉讼风险。在这种思想影响下，很多公司规定的是费用节约或超支的奖惩办法，结果是，有些部门为了得到奖励，削减了一些必要的活动，从而产生减少工作、甚至不工作的消极怠工现象，完全违背了公司战略目标，使得公司预算扭曲。

在这种情况下，财务部门作为全面预算工作机构，有责任制止或者纠正这种现象，最少要向上级反映预算考核的偏离。因为，预算考核的前提，首先是年度预算的业务活动按时、保质完成，其次才是过程中费用的节约，主次不能颠倒，这样才能获得适当的奖励。但财务部门作为会计核算和财务管理部门，可能并不能完全掌握职能部门的业务活动的完成情况，而控制费用开支正是财务部门权利的要害，是最容易实施的控制。

考核和奖惩措施不到位，一定会影响公司预算目标无法实现。预算指标约束力的丧失，会使整个预算工作名存实亡。

6、全面预算管理体系中信息化管理的缺失，致使全面预算信息采集的不完整，影响全面预算管理的效果

全面预算是一个庞大的系统工程，涉及公司生产?营的各个领域，涵盖业务预算、资本预算、资金预算和财务预算等，但是各单位对全面预算的复杂性认识不足，普遍的做法是在财务核算系统中增加全面预算管理的模块，把全面预算镶嵌于财务软件中，仅限于电子表格的数据体系，数据的分析和填报与会计核算系统未充分集成，致使数据的及时性、准确性难以保障。由于全面预算工作量繁重，涉及企业的方方面面，没有强大的信息系统，预算编制、执行过程中的数据无法及时搜集，不能及时对预算执行偏差作出判断，以研究及纠正偏差；另外，预算执行的数据需要各个部门、各个岗位的终端数据，预算执行系统的所有数据需要执行预算的所有终端填报，有信息系统自动筛选、比较，这样才能及时、准确地取得预算数据，提高管理效率，提升企业经营管理和全面预算的编制、执行、控制、分析的信息化水平。

3  企业需要重构全面预算管理体系，使全面预算管理体系符合公司治理结构

3.1  全面预算管理的功能，要求企业具有相应功能的部门管理全面预算工作，将全面预算管理的组织、协调、评价、考核功能与全面预算编制、执行相分离

许多人总是把预算与限制花费联系在一起，现在的许多企业在全面预算管理过程中，总是着力把他们的支出控制在预算范围之内，而不是致力于完成目标，财务部门甚至把花费控制在自己所能提供的现金范围之内，从而偏离了预算管理的功能。需要关注的是，全面预算为公司提供了全面的财政概况，使之可以根据计划来运营公司。预算强调尽早发现潜在的问题和优势，使管理者可以采取措施来避免这些问题，并利用这些优势。全面预算的规划、评估、沟通，取决于预算编制的过程中，它使得企业全员可以参与到组织的各个层面，体现在全面预算管理的以下功能：

1、规划与计划功能

全面预算管理是对企业的经济活动及其结果进行规划和计划的基本手段，是一种管理方法和管理工具。通过编制全面预算，综合反映企业经济活动的全貌，将企业的战略规划和经营目标细化为企业各部门、各环节、各岗位的具体工作目标和行动计划。

预算将企业在预算期内的预算目标和工作方向量化，按照企业内部各职能部门的职责范围将预算目标层层分解，使预算目标成为各职能部门的具体责任目标，保证了企业预算目标与各部门的具体目标一致。各部门了解和明确了自己在完成企业预算总目标中的职责和方向，就能够编制切实可行的、具体的工作计划，并积极地实施计划，促进企业总目标通过具体目标的实施得以最终实现。

2、整合与凝聚功能

全面预算管理作为一项系统工程，以经营目标为起点，以提高投入产出比为目标，通过编制全面预算将企业有限的资源，将现代企业强大的资金流、物流、票据流、信息流加以整合，协调分配到能够提高企业经营效率、经营效果的业务单元，从而实现企业资源的优化配置，增强资源的价值创造力，促进企业经营管理从粗放型向集约型的转变。

一个企业完全可以通过全面预算管理这种方式，有效地将企业各个阶层、各部门、各岗位的目标与企业总目标连接起来，并使这些部门和岗位围绕企业总目标运作，提高企业的凝聚力和向心力。同时，通过预算编制，企业可以将资源分配到效率更高的模块，提高企业的整体经济效益。

3、沟通与协调功能

全面预算管理是一个系统工程，任何一个因素、一个环节的变动都会引起整个系统的变动。预算管理的每一个因素、每一个环节都是相互影响、相互制约的。例如，根据企业的总体目标，分解为销售目标、利润目标；销售目标和利润目标会影响生产成本的制定，成本目标会分解为材料、人工、费用消耗目标；根据企业的现金目标，会考虑销售货款回收指标、商品采购现金支付指标、筹资指标等。由于各种指标之间的关联性，就要求各部门、岗位间在预算目标的制定和实施中必须做到相互沟通。

全面预算的编制过程可以自上而下，也可以由下而上，但预算编制过程中自上而下或由下而上的交流得以实现，预算才是最有效的。管理层在预算指令中明确组织的目标和目的，员工和低层管理者提供他们自己的看法并有机会对目标进行反馈。有效的预算编制可以推动各级员工的双向交流。

实施全面预算管理，不仅可以使企业管理者整体考虑企业各个运行环节之间的相互关系，明确各部门责任，便于部门间的协调，避免责任不清造成相互推诿，而且可以使企业管理者方便地将管理意图准确、快捷地传递到企业的各部门、各岗位。同时，全面预算管理将企业各方面、各部门工作纳入统一有序的预算体系，促进了企业内部部门间的合作交流，减少了相互的冲突和矛盾。由于各部门的预算指标相互衔接，就促使各部门要清楚地了解本部门在全局中的地位和作用，促使各岗位清楚地了解本岗位在上下环节中的地位和作用，协调好企业间的关系，促进企业整体目标的最终实现。

4、控制与监督功能

由于全面预算管理涉及经营、投资和财务等企业各个方面，具有“全方位、全过程、全员”特征，因此，全面预算对企业的经营管理具有控制功能，在发挥控制功能的同时，兼具监督功能。

首先，全面预算编制是事前控制。通过预算编制，有效规划企业经营活动，明确期内工作计划；

其次，预算执行是事中控制。在预算执行过程中，通过计量和反馈，上级可以及时掌握下级预算执行的进度和结果，可以判断干预经营过程的时间和范围，以保证预算目标的实现，从而使预算管理起到控制日常经营活动的作用。

最后，预算分析与考评是事后控制。通过对比分析和考核，预算管理可以揭示实际工作于预算标准之间的偏差，并通过分析造成差异的原因及责任，为调整改进提供指导。

5、激励与约束功能

全面预算重视对各部门和全体员工的激励与约束，重视充分调动员工积极性、主动性和创造性，通过全面预算管理，将企业各部门、各岗位员工之间的责、权、利关系予以规范化、明晰化、具体化和度量化，明确了各部门、各岗位在实现企业总目标中的责任、权利和利益，明确了什么事情由谁做、做什么、如何做，明确了做事的标准、奖惩的原则，对每个部门和岗位就有了激励和约束作用。通过对全面预算执行结果的考核与奖惩兑现，可以激发各部门和岗位的员工努力工作的主管能动性，为全面完成企业经营目标奠定基础。

6、考核与评价功能

预算指标是企业数量化的、具体的经营目标，是企业各部门、各岗位员工的工作目标，因此，预算指标就成为考核、评价企业及各部门、各岗位工作绩效的标准。通过预算指标评价部门及员工的绩效，能有效避免各种关系和个人情感对企业负面影响，避免因个人主观原因对绩效考评的不利影响，有力提高绩效考评的客观性和公正性。

预算的考核与评价既起着检查、督促各部门、各岗位落实预算任务，及时提供预算执行情况的相关信息，以便纠正实际与预算的偏差，又使企业有效激励相关部门和人员有合理的、可靠依据，有助于企业管理者了解企业生产经营状况。没有预算考评，企业预算无法执行，严格考评将预算指标值与预算的实际执行结果进行比较，肯定成绩、找出问题、分析原因、改进工作，以评价各部门和岗位的工作业绩。

为了更好地实现预算的上述功能，企业需要设立独立于预算的编制、执行、分析、考核工作的部门，以有利于控制预算执行、考核和评价预算执行。

3.2  企业应当建立符合公司治理结构的全面预算管理体系

公司治理结构为实现公司内部治理结构提供了相互制衡的组织机构，而解决公司治理问题还需要通过以此为基础的内部治理机制进行，内部治理机制一般包括决策机制、监督机制和激励机制等。预算管理通过其兼具的决策、协调、控制、约束、考核等功能，以预算大纲和制度的形式将公司治理结构与原则明确为可量化、可控制的具体事项，成为公司治理机制的重要组成部分。

预算管理制度实现其功能，需要依据公司法人治理结构和组织结构。预算管理制度包括两部分内容：一是规范股东大会、董事会、经营者与企业各部门管理人员预算行为的制度，主要界定各方在预算事项中的权利、责任和利益，依据的就是公司法人治理结构。我国《公司法》规定，在法人治理结构中，股东大会拥有最终控制权，董事会拥有实际控制权，经理拥有经营权，监事会拥有监督权。二是规范预算管理执行程序的制度，包括编制的程序与制度、监督与调整的程序与制度以及评价与报告的程序与制度等，以组织结构为基础。

公司决策制度要解决的重要问题是建立一个将决策管理与决策控制相分离的层级结构。决策管理指在决策过程中制定或执行决策的活动，决策控制则指在决策过程中批准或监督决策的活动。决策过程通常包括四个基本步骤：提议、审批、执行和监督。我国《公司法》第三十七条、第四十六条和第四十九条对预算相关事项进行了规定：股东大会审议批准公司年度财务预算、决算方案、决定投资计划，董事会制定公司的年度财务预算、决算方案，经理层负责组织预算草案及正式方案的编制，实施经审批后的公司年度经营计划、财务预算和投资计划。

构建完善有效的预算管理机制对组织具有重要意义，能将制度具体化，通过预算价值计量特点，将框架制度中原则性、抽象化的权责关系的描述结合企业和市场的具体环境进行具体化、可度量化，通过年度预算目标的确定及对目标的分解，公司决策权被有效地、明确地分割，即公司总经理和各级机构被赋予在预算目标范围内的管理决策权力和相应的责任，在企业建立起明确地权责利网络。

3.3  将预算管理办事机构设在企业管理部，是符合公司治理机制的当然选择

按照公司治理制度的设计，董事会下设的预算管理委员会是组织体系决策机构的一部分，在预算组织体系中占有主导地位，全面负责预算管理的组织协调工作。预算管理委员会的设立，使得预算的决策权与预算的实施分离，即明确了董事会与经理层在预算组织体系中的不同职责，使预算的管理权掌握在董事会手中，不会因为董事会成员与经理层的信息不对称导致预算管理的决策权从董事会旁落到经理层，有利于预算管理的实施。

但是，预算管理委员会作为决策机构，需要有预算管理的办事机构具体管理预算的审核、分析、调整、考核和评价等工作，如前文所述，我国企业将预算管理办事机构设在财务部不符合公司治理的机制的要求，从企业的部门设置及部门职能分析，由企业管理部承担预算管理职能是比较恰当的选择。

企业管理部是公司的综合管理部门，具有企业综合管理职能和做好总经理管理参谋的职能。通常，企业管理部负责公司战略规划的制定和协助推行；负责督察督办公司各部门、车间分战略规划的制定和落实，检查战略规划的执行情况；负责公司年度综合性资料的汇总；负责公司年度、季度计划的编制；负责公司年度总结的撰写；根据公司发展需要及时向总经理提交公司机构设置方案，经批准后负责组织机构的设置和组建；负责公司制度建设和各项管理制度的制定、颁发与推行；负责公司各部门、各车间职能范围的制定；负责职务说明书与岗位职责的制定和修订、负责公司的标准化建设工作；审核并监督各部门、各车间的工艺标准、质量标准、设备运行、维护和检修标准等。

企业管理部的职能恰恰满足了全面预算管理功能的落实。在预算编制、执行体系中，企业管理部不是预算编制、执行单位，其在预算管理中的超然地位，以及部门职责决定了企业管理部是预算审核、分析、调整、考核和评价的当然选择。

4  全面预算管理体系建设的主要内容

全面预算管理体系应当包括预算组织体系、预算指标体系、预算监控体系和预算业绩评价体系。

4.1全面预算管理的组织体系

预算组织体系是企业推行全面预算的基础，承担着编制、审批、执行、调整、监督、分析和考评等一系列预算管理活动。公司治理结构的分层治理特征将预算组织体系及权责利分为三个层次：预算管理的决策机构、预算管理的组织机构和预算管理的执行机构，这种划分既体现了公司治理机制，又符合内部控制的基本理念。

4.1.1 预算管理的决策机构

预算管理的决策机构是企业全面预算管理的最高权力机构，在预算组织体系中处于领导地位。根据《公司法》，预算管理的决策机构为股东大会和董事会。董事会制定公司资本性投资方案，决定公司年度整体经营目标，制定公司年度全面预算方案，进行公司年度财务决算，制定整体预算考评与奖惩方案等。股东大会审议批准董事会的上述方案。

为了保证董事会对预算管理的控制力，董事会需要下设预算管理委员会，全面负责预算管理的组织与协调。预算管理委员会承担预算目标的确定、预算审批和下达、预算调整、内部仲裁等预算决策和调控职能，它对保证预算管理的规范性和有效性具有十分重要的作用。

预算管理委员会的职责主要是组织有关人员对经营目标进行测算、审查、研究并协调预算事项。包括：制定有关预算管理的政策、规定、制度等相关文件；组织单位有关部门或聘请专家对经营目标进行预测；审议、确定经营目标，提出预算编制的方针和程序；审查各部门编制的预算草案及整体预算方案，并就必要的改善对策提出建议；在预算执行过程中对有彼此抵触现象的部门进行协调；将经审查的预算提交决策机构审查后下达；审查预算与实际执行情况的预算报告，认真分析，提出改善建议；根据需要，就预算的修正加以审议并作出相关决定；根据预算考评结果进行奖惩。

4.1.2  预算管理的组织机构

预算管理的组织机构在预算管理委员会的领导下，负责企业预算编制、预算审查、预算协调、预算控制、预算调整、预算分析、预算反馈和预算考评等日常预算管理工作。

预算管理的组织机构为预算管理办公室，预算管理办公室应当设在公司企业管理部。其职责包括：设计公司整体全面预算管理工作制度；分解下达公司全面预算目标；提出全面预算编制意见和改进方案；对各预算单位申报的年度预算初步方案、指标体系进行预审，审核这些方案和指标与公司总目标一致，财务和经济数据是否达到预算编制基本要求，讨论通过或驳回重编，在此基础上形成初步确立的结论；在预算执行中，及时搜集情况，提供预算推进中的各种动态分析报告，在规定的权限内处理相关问题；按照要求向预算管理委员会报告工作，包括年度经营目标提案、汇总的年度预算初步方案、预算执行情况、预算考评方案等；对有关部门提出预算修改、调整方案作出初步判断并提出意见；组织预算培训工作；向预算编制和执行单位提供技术支持，提出改进预算工作意见。

4.1.3  预算管理的执行机构

预算管理的执行机构是公司执行预算目标的责任单位，包括公司各部门、车间、班组等，分为投资中心、利润中心、成本中心、费用中心等。执行机构的工作职责包括：根据公司分解下达的本部门预算目标编制预算；根据预算方案执行预算；分析预算执行结果，报预算管理办公室，提出预算修改、调整方案，报预算管理办公室。

以中国石化执行机构分工为例（按照内部行政组织架构划分）：

1、发展规划部门  负责资本支出计划的审查、立项。具体编制资本支出预算，根据工作量进度提出资金拨付计划；负责对资本支出计划和项目日常执行、分析、控制等预算管理；

2、生产计划部门  负责生产经营计划安排；组织编制原油、天然气、炼油化工产品生产、产品品种与结构、进出口、原料互供、资源平衡等经营计划；负责对生产经营计划日常执行、分析、控制等预算管理；

3、生产运营管理部门  负责根据生产计划安排，组织编制各类原材料及辅助材料投入、各项消耗、生产作业其他投入计划，并据此参与有关制造费用预算的编制；负责对生产运行计划日常执行、分析、控制等预算管理；负责设备检修、维修预算管理；

4、销售部门  负责产品对外销售计划编制；负责产品销售货款回收、催收及客户信用管理；负责对销售计划日常执行、分析、控制等日常预算管理；

5、财务部门  负责在各业务部门编制预算基础上，编制包括损益、资金在内的财务预算；负责对财务预算有关经营成果和财务状况的主要指标进行日常执行、分析、控制等预算管理；具体负责财务费用预算的编制、分析、控制；负责提交纳入绩效考核的预算财务指标目标值及实际完成结果；

6、人事（劳资）部门  负责编制人工成本预算；负责对用工总量、用工形式、人工成本日常执行、分析、控制等预算管理；负责绩效考核结果的兑现实施；

7、企业管理（改革）部门  负责制定企业改革、重大收购、重组项目预算；提出对有关预算考核指标纳入年度绩效考核的具体?案；负责对有关收购、重组项目计划日常执行、分析、控制等预算管理；

8、安全环保部门  负责编制有关安全生产、环保支出等费用支出预算；负责对安全环保项目及资金使用计划日常执行、分析、控制等预算管理；

9、物资采购部门  负责结合生产经营计划、资本支出计划等编制物资采购、存货预算；负责对物资采购计划日常执行、分析、控制等预算管理；

10、科技开发部门  负责编制科技开发项目及相关费用支出预算；负责对科研计划的项目及费用支出日常执行、分析、控制等预算管理；

11、信息管理部门  负责按项目编制信息系统运行、维护、开发等费用支出预算，并实施日常执行、分析、控制等预算管理；

12、审计部门  负责对年度预算执行结果的监督、检查。

4.2  全面预算管理的指标体系

预算指标体系是通过预算指标明确企业预算导向、核心指标量化、指标间权重划分等问题。预算指标的制定是把企业战略目标分解为年度经营计划进程，合理下达年度经营任务，将企业战略和经营计划相融合，预算指标是企业各责任单位和个人作业的目标，也是对责任单位和个人进行评价的标准。

预算指标体系首先要制定企业总目标。企业总目标的完成方式就会成为公司战略导向。公司总目标可以是利润指标，可以是销售收入指标，也可以是投资报酬率指标，以利润指标为例，利润指标的完成可以是通过增加销量、提高售价完成，也可以使通过内部挖潜，降低成本完成，还可以是多项举措共同完成。确定利润指标完成方式的过程，会有一系列的配套指标辅助实施，这些指标的制定过程，就是战略取向的传达过程。

企业的总目标由预算管理办事机构根据股东会批准的年度经营计划制定的，经分解后报预算管理委员会批准下达，各执行机构根据下达的预算指标编制预算及执行方案，报预算办事机构审批后执行。

一般来说，预算指标的设计，要考虑的因素有：1、财务指标是最容易表达的指标，最终会与财务报表结合，直接体现企业的经营成果，通过经营成果完成的过程，反映企业预算指标的科学性；2、财务指标要与非财务指标相结合，非财务指标的完成程度直接影响财务指标的结果，一定程度上，财务指标能否完成，取决于非财务指标；3、预算指标的设计要考虑企业内部管理流程，例如，流程改造可以降低运营成本；4、预算指标的设计要考虑组织和人员的成长性，突出的是人力资源、信息化和企业的工作流程。例如，通过熟练工的培训和培养，提高劳动生产率；通过信息化建设提高工作效率等；5、要从客户角度考虑预算指标，例如考虑到客户的取得成本，就要降低产品的出厂成本，出厂成本会倒逼生产成本，促进企业加强管理，形成市场竞争优势。

在总目标下，预算管理的具体目标包括经营预算、资本预算、财务预算、人力资源预算等。

经营预算是指与公司日常业务直接相关、具有实质性的基本活动的预算，与公司损益表的计算有关。主要包括：销售数量预算表、销售金额预算表、销售成本预算表、期末存货预算表、营业费用预算表、管理费用预算表、财务费用预算表、制造费用预算表、人力资源预算表、采购预算表等?这些预算以实物量指标和价值量指标分别反映公司收入与费用的构成情况。

资本预算是指公司不经常发生的一次性业务的预算，如公司固定资产的购置、扩建、改建、更新等都必须在投资项目可行性研究的基础上编制预算，具体反映投资的时间、规模、收益以及资金的筹措方式等。包括固定资产投资预算表和未完工项目进展投资预算表。

财务预算是指与公司现金收支、经营成果和财务状况有关的各项预算，主要包括：现金预算预计损益表、预计资产负债表、预计现金流量表、关键营运指标预算表。这些预算以价值量指标总括反映经营预算和资本支出预算的结果。

4.3  全面预算管理的监控体系    

对预算编制和预算执行的监控，是保证预算完成的重要手段。在预算编制阶段，明确了不同责任单位在预算编制过程中的责任，明确了责任目标的形成、表现形式、审校程序和方法，使预算目标能够落实和细化，为目标控制设立了前提，同时，有效的监控能保证预算编制的科学性，防治预算松弛的发生。预算执行阶段，有效的监控能保证预算按编制执行，能保证预算的调整的科学性。预算的控制是通过执行审批、资金控制、预算调整、预算报告、业绩预警、工作会议和内部审计等多种措施来完成的。

在全面预算监控体系中，预算执行单位要及时发现预算执行偏差，及时分析差异原因，报预算管理办事机构。预算办事机构要将每个周期的预算执行情况、预算差异及原因交预算例会，需要调整的预算，要提出调整原因及调整方案，按授权经批准后下达预算执行机构。

4.3.1  执行审批

预算管理要通过授权完成，即所有人员都经授权完成本职工作、所有业务都经授权才能进行、经授权的业务必须执行。在授权范围内，管理人员根据既定的预算、计划、制度等标准，依据授权实施正常的经济行为。企业经营中，可能发生非经常性的经济行为，就需要做出特别授权。特别事项的发生，使得较低层次的管理人员无法负责、无权处理，必须根据企业授权制度报上级管理人员甚至最高决策机构做出研究、决定，得到审批、授权后方可实施。特别授权的发生，经常会导致预算的调整。

4.3.2  资金控制

企业所有的经济活动都与资金有关，尤其是费用支出。企业可以设计费用控制表，表明本期预算额度、累计完成额度、完成进度、本次收付款项、原因及对象、授权人等，通过费用控制表列明发生的交易已经授权并审批，审批的金额在预算之内，本次金额的发生符合预算进度安排，如果发现与预算安排不符，就要求说明不符原因，并通过现金控制监督预算完成情况。

4.3.3  预算的调整与追加

预算编制是一项严肃性的工作，它强调预算编制者要有责任心，预算编制要准确。预算编制者要预测到各种可能出现的变化，并在预算编制时考虑各种变化的可能性及影响，在实际执行中，不能因为发生变化就调整预算。

预算的调整是因为企业内外部环境发生变化，预算出现?大偏差，原有预算不再适宜所做的对预算的修改。预算执行过程中，主客观环境变化，尤其是公司战略发生重大调整时，预算调整必然出现。预算调整同预算编制一样，是非常重要的、严肃的环节，必须建立严格、规范的预算调整制度，包括预算调整的条件、程序和审批等。

企业应当根据自身状况，对预算执行条件进行规定。通常，只有发生了致使预算编制基础改变或导致预算执行结果发生重大偏差的状况时，才能对预算指标进行调整。这些状况包括：1、市场需求发生变化，需要根据市场需求改变产品种类、数量等，调整生产预算；2、企业内部资源发生变化，如设备出现意外故障，不能满足生产等；3、增补预算，由于计划不周或临时变化，经常会增补临时预算；4、外部环境发生重大变化，影响企业预算目标。

企业对预算的调整，一定要本着谨慎原则。通常，预算的调整需要经过申请、审议、审批环节。

如果需要预算调整，先由预算执行人或编制人提出申请，说明调整理由、调整方案、调整前后预算指标对比以及调整后预算的执行人、负责人等。预算调整申请应当经预算管理办公室审议，审议者应当对申请调整事项做深入的调查研究和论证，不得轻率作出决定。在调整预算时，要做到预算调整事项不偏离企业发展战略，预算调整方案在经济上能实现最优化，预算调整重点在财务预算中出现的重要的、非经常的关键性差异。经审议后的预算调整方案需经预算管理委员会批准。由于预算的调整结果往往影响到企业各责任单位的行为，作为预算管理委员会成员，又是各责任单位负责人的主要管理人员需要在预算编制、执行、调整过程中明确自己的职责，有利于推动预算执行。

4.3.4  预算的反馈

预算反馈是进行预算控制的重要条件，没有预算反馈，预算管理部门就无法掌握预算执行情况，就无法及时对预算执行过程进行控制。预算反馈以预算报告形式报告，预算反馈报告包括：分别列示的责任指标的预算数、实际完成情况及其差异；按照重要性原则对预算执行结果的差异分析及说明；按不同责任单位确定的预算反馈报告的具体内容。

预算反馈报告的内容应突出过程与结果并重原则。比如，月报的反馈重点是各责任单位的预算执行过程，可以着重列示各时期的累计发生额占预算额的百分比，以便动态掌握预算的运行状况，更好地服务于预算过程控制；在季度或年度反馈报告中，要着重反映该时期的预算执行结果，以便于评价。

预算反馈时间必须注重及时性，使预算执行过程中发生的问题得到及时发现和解决。

4.3.5  预算预警

全面预算管理应当在目标中确定目标值，以目标值上下浮动一定比例作为预警值。当预警信号出现时，预算执行机构应当进一步分析预警值与目标值的对比结果，揭示对比所反映的问题。预算执行机构要将分析结果报预算管理办公室，以便引起各责任单位及上级单位的重视，及时采取措施。应当指出，无论预警值超出或低于预算范围，都应引起重视，都应分析预算编制的合理性，以及预算发生偏离的原因。

4.3.6  预算例会

预算例会主要参加人员是预算管理委员会成员及执行机构领导。预算例会非常必要，能够使预算管理委员会成员明确，预算管理是与自身相关的主要工作，不是置身事外、似乎于己无关的可有可无的事情。没有预算例会，就可能使预算管理委员会成员游离于预算管理之外。

预算例会要对预算执行情况及时进行分析，找出差异及原因，及时提出改进措施，对预算及时控制，是最及时的预算口头反馈方式。

4.3.7  内部审计

在全面预算中，内部审计着重于预算执行过程，维持预算执行的秩序。它的职责在于：对预算执行部门内部控制制度的健全情况进行审计；对预算执行部门权责履行情况及预算执行情况进行审计；对各执行单位预算完成情况、预算调整情况、关键业绩的重大差异进行审计；对未完成预算目标的执行单位进行审计等。

4.4  全面预算管理的业绩评价体系

要把预算落到实处，发挥预算的作用，体现预算的权威性，就必须对预算执行结果进行跟踪、分析和考核，否则，预算就会流于形式，失去应有的控制力。预算是预算考核的基础，预算的考核能够反映预算编制的科学性以及预算执行过程的控制力，预算考核能够促进预算的编制和执行。预算评价的目的在于对预算的沟通、激励和控制，在对责任单位和个人进行评价的同时推动责任单位和个人对预算的理解和重视，为共同完成企业总预算目标发挥每个人的力量。

预算管理办事机构负责预算业绩评价工作。每期末，预算管理办公室根据预算指标及预算执行结果，计算得出预算执行奖惩方案，报预算管理委员会批准实施。预算奖惩结果由预算管理办事机构根据预算制度独立做出，不得向预算执行机构沟通。

5  全面预算管理体系建设需要强大的信息系统做支撑

全面预算管理的信息化能充分发挥预算管理内部控制的作用，促进企业从粗放管理迈向精细化管理，是缩短预算编制周期，加强全员合作，实现数据共享，保证及时对预算进行监控、分析、调整的工具。

全面预算管理信息系统是企业统一的预算管理平台，系统独立于财务系统，为了便于与财务系统的数据共享，可以设立接口。系统要实现从组织结构，包括决策层、管理层和执行层的角色分工和有效控制，实现从业务层面涵盖企业生产经营活动全员、全业务、全流程的管控目标。全面预算管理的系统建设、维护、安全责任归预算管理办事机构。全面预算管理的执行机构需及时将预算执行数据录入系统，以利于预算数据能够及时分析、便于预警管理、便于及时采取预算改进措施，为预算评价建立基础。

5.1 全面预算信息系统能实现预算管理的自动化

 全面预算信息系统能实现预算编制、执行、调整和分析等预算管理的自动化。预算的执行数据通过不同终端采集，及时进入预算信息系统，使得系统控制预算执行情况成为可能。在信息系统中，预算偏离可以及时预警，预算办公室可以通过数据分析，及时发现预算执行中出现的问题。

5.2  通过预算管理系统，可以使企业信息实现实时共享

通常，一个部门的预算编制，需要其他部门提供数据帮助，在预算信息系统中，容纳了销售、生产、采购、存货、利润、资金等各项与预算管理有关的数据，将财务系统与其他系统有效整合，系统可以通过授权方式把这些数据分配给相关部门共享，使得预算管理各级责任单位在一个平台工作，大大提高了各责任单位之间的沟通和联系。这些数据的共享，有利于预算执行差异分析，有利于预算执行信息的反馈，有利于及时采取改进措施。

5.3  全面预算信息化有利于企业业务流程标准化

预算管理系统支持预算的编制和分解流程，需要将企业预算编制流程嵌于系统中，所有责任单位按照预先设定的工作标准和流程编制预算、执行预算、分析预算和考核预算。为了使预算管理统一标准、便于比较、有章可循，系统中的模型必须统一，才能够达到这种效果。因此，全面预算的信息化，有利于企业业务流程标准化，能够加强全面预算的控制力。

5.4系统中勾稽关系的存在，能够在预算编制过程验证预算的合理性

 预算管理系统中，各责任单位的预算都是基于大量历史数据并参考其他数据形成，有着严谨的勾稽关系，使得预算数据计算的科学性大大增加。

5.5预算管理系统大大提高了企业管理效率和反应速度

通过预算管理系统，可以方便、快捷地对任何一组数据进行轻松归类、汇总，并形成多维数据模型。不仅大大提高预算编制、预算分析、预算控制的速度，还能随时查询预算执行情况的实时数据，加快信息反馈和部门之间的沟通速度，从而提升预算编制、执行和控制的效率，提高企业管理水平。

5.6 预算管理系统为预算考核提供可靠的结果

 预算管理系统形成的预算执行结果是根据预算指标分析得出的，不受人为因素干扰，为预算考核提供了刚性的、可靠的结果。如果能够把预算考核结果与奖惩制度提前嵌入预算管理系统，系统将会自动生成预算评价和奖惩结果。预算系统生成的评价结果公平合理，增加了预算奖惩的公平、公正，有利于预算执行责任单位发现问题，改进问题，激励全体预算责任单位和个人为实现战略目标共同努力。

结束语

本文首先对全面预算管理对促进企业管理，提高企业经营效率做了介绍，接着从我国全面预算管理发展过程中对全面预算管理体系的建设及中央企业全面预算管理体系建设入手，指出和分析了我国企业全面预算管理体系导致全面预算管理中存在很多问题，着重从内部控制的要求及管理会计的功能分析财务部门作为全面预算管理体系中的办事机构的不当之处，提出我国的全面预算管理体系的建设应当与我国企业的公司治理结构相适应，增强预算管理办事机构在预算管理当中的独立性，重构能够满足全面预算管理功能的全面预算管理体系。然后，提出我国全面预算管理体系包括预算组织体系、预算指标体系、预算控制体系和预算评价体系，最后指出，全面预算管理体系的信息化是全面预算管理得以有效实施的保障。

任何理论的发展和完善都离不开实践，我国企业的全面预算管理刚刚起步，虽然在许多企业取得了长足发展，但总体还处于探索阶段，全面预算管理体系建设尚不完善，还未建立起适合我国企业的全面预算管理体系，在以后的工作中，一方面要加强对国外先进的全面预算管理体系的研究，另一方面需要我国企业结合我国企业管理的特点，积极将理论应用于实践。全面预算管理作为我国企业管理创新的重要手段，只要我们以高涨的工作热情，严谨的科学态度，不断加以探索，假以时日，适合中国国情的全面预算管理体系一定会建立完善起来。

由于笔者水平和能力有限，加之一些主客观因素的影响，使得本文还存在许多不足之处，希望通过今后不断的学习和工作实践，能够更加深刻地对相关问题理解和认识。衷心地欢迎各位专家和老师批评指正。

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（作者单位：利安达会计师事务所山西分所）