前言

良好的监管对于经济的公平、效率以及效用至关重要，推动监管持续地发挥作用是一项永不停止的使命。对于促进经济增长、投资及贸易挑战这三项被认为是当前全球经济中十分重要的任务来说，实施适当的监管更是势在必行的。为此，国际会计师联合会（IFAC）希望能围绕着监管如何应对金融危机所产生的影响，以及探讨这些问题所造成的局面和教训等展开集中且开诚布公的讨论。危机中的决策制定面临着瞬时压力，很难做出正确的反思。现在开展评估是十分必要的。在全球经济再次遇到不可避免的挑战冲击之前，重要的是提升全球金融体系预测、反应，以及协作的能力。

为了应对2007年突发的全球金融危机而做出的监管反应，对于重树公众全球金融体系及整体经济的信任与信心至关重要。但是，随着一切尘埃落定，呈现出的局面却是，不同区域的监管措施皆不相同，也由此突显了监管的干预能力及复杂性，超出了此前人们的想象。围绕着良好的监管在重树公众信心方面所发挥的关键作用这一目标，本文介绍了一系列重点问题并就此发表观点，将利用文中提出的问题及观点，参与公共政策的讨论、开展监管活动及进一步研究。通篇主要介绍三个方面内容，一是不断演变的监管格局；二是监管环境的成本、 影响与利弊分析；三是对比分析了主要国际组织提出的监管原则及建议。

一、不断演变的监管格局

（一）后危机时期金融监管的重要发展

全球金融危机的发生揭示了在不同行业中，全新的、修订的，以及更加广泛的金融监管是多么必要。面对这样的压力，我们需要采取迅速、广泛的回应1。主要包括：

 建立20国集团峰会，持续完善其关注的议题与活动；

 从金融稳定论坛过渡到正式建立金融稳定理事会；

后危机时期金融稳定理事会关注的大量议题（包括巴塞尔协议III、流动性覆盖率、金融机构的“太大而不能倒”、资本证券化改进、统一数据收集，场外衍生品交易改革等）；

审计改革，特别包括欧盟审计质量与英国审计市场竞争改革；

关于审计报告的方式及内容的改革，包括英国及国际审计准则的改革；

国际财务报告准则与美国公认会计原则的修订，包括关于金融工具、信用损失、租赁，以及收入确认的内容；

不同地区的改革项目，值得注意的有美国华尔街改革与消费者保护法案（《多德?弗兰克法案》）、多项新加坡、香港地区及亚洲其他地区的重要改革措施，以及欧洲银行联盟开展的改革等。

（二）监管进展顺利的部分

应对金融危机的监管措施强调了几项具体的重要因素。重要举措相继出台，旨在推动更有效率的沟通与工作程序，以应对会产生全球系统性影响的金融事件与风险。金融稳定理事会主席马克?卡尼日前表示：“当前的金融体系与危机发生前已截然不同，这样的改变并不是‘发生在朝夕之间’。当然，这也是20国集团与金融稳定理事会有意并希望从它们的改革议程上看到的结果”。他还表示，改革后的金融体系应当实现“更安全、更简单，以及更公平”的目标。

20国集团领导人峰会自2008年举办以来，已经从原来的部长级领导峰会，变成为旨在特别关注金融危机后重要政策研究制定的更高级峰会，并促进了为应对经济及金融事件的国际政策及基础设施合作平台的建设。金融稳定理事会的正式成立，为推动落实金融危机中产生的问题，以及广泛的国际监管合作起到了重要作用。

采纳一致的国际准则方面的工作取得了较好的进展。比如，整理形成了金融稳定理事会认可的准则汇编，并将其作为“健全的金融体系的关键，以及需要优先实施的重点工作”。值得注意的是，上述材料还包括了国际财务报告准则与国际审计准则的采纳及实施。

但是，为了实现准则的全球趋同及一致性，仍有大量的工作需要完成。为了应对下一次危机，也仍有大量的工作需要完成，从而实现统一的监管框架，以形成迅速、统一的全球应对措施。

（三）监管出现问题的部分

1. 监管的碎片化及不一致性。尽管增强了沟通与国际协调，监管仍存在碎片化及不一致性并带来了与日剧增的挑战。国际上目前已就许多重要事项的政策意图达成一致，却在细节、实施以及各国重点监管议程方面产生了严重分歧。

各国重点监管的差异程度使得监管的不一致性及碎片化产生了诸多问题。这些问题对负责管理和实施监管的监管机构，以及受其影响的公民来说都是非常重要的。

一些评论认为，后金融危机时期各国“逐步增强的政治化”导致了更加强劲的监管改革进程，使得监管的国际协作变得更加困难，也导致了监管前景日趋碎片化。甚至有评论指出，“跨国监管的兴起，正是由于一系列国际组织力量的推动，包括行业的全球化趋势、会计职业组织的交流合作，以及世界银行、联合国相关部门及其他机构之间的互动”。《经济合作与发展组织2015年监管政策展望》中指出，“各国呈现出了截然不同的监管政策”。

在IFAC2015年全球监管调查中，有超出1/3（36%）的受访者表示，不同区域内的机构实施监管的方式不同或截然不同。仅有30%的人认为监管方式是一致或非常一致的。另有约25%的受访者采取了中立的态度。然而，约有一半（48%）的受访者表示不同监管机构之间的合作并不有效或者没有取得任何成效。只有20%的受访者认为合作有效或非常有效，另有32%的受访者则对此采取中立态度。一名受访者代表表示，“我们需要审视监管议程，从而获得更加一致、协调的框架。当前我们采取的方法经常在性质上是零碎的，甚至在某些刻是矛盾的”。

不同区域间监管的主要差异存在于银行资本与流动性监管方面。比如，资本如何界定，以及实施监管的方式与时间等。德意志银行的调查显示，“关于资本、流动性、衍生工具及银行结构的差异性规则正在对金融市场碎片化产生威胁”。国际监管界也对此进行了探讨，认为巴塞尔协议III的某些内容应当有备选措施。美国联邦存款保险公司董事托马斯?赫尼希举例指出，“巴塞尔协议I、II、II.5都存在着系统根本缺陷……巴塞尔协议III延续了之前的努力，但却包含了更高的复杂性”，同时他也建议出台更加简单的备选措施。

后金融危机时期审计改革普遍呈现出碎片化及不一致的跨区域监管的趋势，而发生在欧盟地区的改革更是如此。2014年实施的欧盟审计改革包括了80余项措施，其中列举了不同国家间因严重的监管不一致可能引发的影响。这些措施包括企业经营范围的主要定义，审计师任期长短及非审计业务的限制等。欧洲会计师联合会指出，“对不同轮换期限的争议将产生额外的审计程序，导致审计协调低效，对审计质量及成本造成潜在影响。”

与财务报告、审计准则实现真正趋同的工作仍在进行—“企业与资本市场已经实现了国际化，而相关法律、规范及准则在实质上却仍然停留在各国层面”。8 

此外，除了国际财务报告准则与美国公认会计原则之间存在的现有差异，国际财务报告准则在不同地区之间的细微区别也越来越明显。尽管推动国际财务报告准则与美国公认会计原则趋同的工作已取得进展，为应对后金融危机的一些做法仍然引发了显著争议，比如金融工具、信贷损失以及租赁等。

2. 复杂性与规模。应对全球金融危机被定义为一种针对规模与复杂性制定相应规则的能力，而这种规模与复杂性比以往人们想象的更加强烈。在IFAC2015年全球监管调查中，约有79%的受访者认为监管对他们所在机构的影响变得复杂，甚至是非常复杂。一位受访者表示：“立法机关对政府、非盈利机构及企业的微观管理才是问题所在”，此外还有受访者表示：“我们常常能够感受到，有时监管忽略了有重要风险的方面，却对某些方面过度监管”。

主要问题围绕着加剧了监管环境复杂性的普遍因素，以及在何种程度上不适当或不合理。比如，内部结构更加互相关联和复杂的金融体系、改进的技术及制度建设能力所发挥的作用等。在筹备阶段，从接受监督的机构及整个监管体系的角度来说，不同部门的政策与规则及监管工作都可能影响监管的复杂性。更有研究指出：“对影响起草及实施金融监管的人员的激励会产生过度复杂偏见。” 认识到巴塞尔协议III改革的益处，比如完善了金融体系安全及资本框架内的风险敏感度等10，监管复杂性的演变也被当作不断演变的监管环境的实例体现。按照1988年通过的巴塞尔资本协议，共涉及7种风险类型，以及7种强制要求的风险计算方法。英格兰银行首席经济学家安德鲁?霍尔丹表示，巴塞尔协议III产生了超过20万种的风险类型，以及超过2亿种的风险计算方法。因此，我们要认识到，复杂的问题通常需要复杂的解决方案，不合理的简化与不合理的复杂化，都会导致负面的影响。国际金融协会表示，为了寻求简化，目前拟定的方案将会降低风险敏感度，有可能会“导致银行因支持高风险敞口而持有低风险资产受到处罚”。

这一局面使得金融市场中越来越多的决策制定也变得复杂。日益复杂的金融市场和交易将在何种程度上引发这样的局面？应对监管及准则的要求又将在何种程度上加剧复杂性？这包括在财务报告方面，复杂性问题也日益凸显。比如，国际会计准则理事会目前正在审视日益复杂的财务报告披露事项。应对金融危机所强调的一些问题导致了在财务报告的计量与披露方面更大的复杂性和信息容量。

3. 目标的明确性、激励及影响。从明确的政策目标开始，然后建立补充要求，被认为是良好监管的核心。然而，后全球金融危机时期的政策改革的目标与监管的具体环节、激励措施及预计的影响之间的联系并不总是清晰的。

有研究指出，应对银行对于资本及流动性监管“可能导致无法想象的后果”的方法是，减少银行贷款供应、鼓励资产证券化，以及逆向激励银行风险监控12等。这些可能产生的影响受到了国际上的广泛关注。但是，在全球金融危机及其余波期间，对上述影响的关注并不十分明显。

很多领域采取的监管方式以其具体要求为特点，这导致了人们需要给予常规遵循重大投资和过度关注。而针对受托责任的政策愿望、更严格的治理，以及新兴风险的应对却并不如此。根据汤森路透发布的2015年遵循成本调查显示，“为了纠正不符合遵循要求的事项、防止受到制裁，从而推动结构改革来适应新的规则，董事会花费了大量的时间在这些监管事项中”。IFAC2015年全球监管调查的受访者对此观点表示同意，还特别强调对开展一些前瞻性、风险导向的工作的稀缺时间及资源的影响。

企业财务管理人员在财务风险管理方面发挥着重要的战略作用。2015年的一份调查显示，英国企业司库协会（ACT）的有关人士曾表示，他们“非常强烈地感受到金融服务监管对他们的工作产生的负面影响”。

审计文件检查项目也有助于识别出现的问题及促进审计质量的持续提高。审计监管机构的职责通常围绕着审计质量及文档资料等内容，审计检查则为提高审计质量提供了非常有建设性的帮助。但是，自全球金融危机爆发以来，这一类项目被认为是整体审计质量及审计行业状况的体现，因而受到了广泛关注。鉴于在飞速变革的金融市场及企业环境中，创新具有十分重要的意义，那么它将如何影响激励审计师全面地思考其职责，以及探索与解决风险有关的新方法，也变得十分重要。一些后金融危机时期的审计监管成为了“政策目标设定不明确”的典型例子。与审计市场竞争、审计质量，以及金融市场信心相关的目标在不同地区内被交替使用，从而支持各项监管建议。而在某些情况下，具体的监管建议看上去形成于明确的目标之前。那么是什么因素导致了这样的差别，应当如何设计监管结构，从而确保监管改革具有明确的目标？

二、监管环境的成本、影响与利弊分析

总体上看，20国集团的改革呈现出了一定的条理性，包括在没有国际指令的情况下在各国范围内采取相应措施方面，所有改革的整体影响都需要通过对市场、行业以及全球整体经济增长的影响加以检验。我们还需要进一步了解不断变化的监管环境的成本、影响等情况。

（一）遵循成本方面

评估后金融危机时期监管遵循及管理的成本具有挑战性，但仍有数据显示，上述成本有显著增长。

根据IFAC2015年全球监管调查显示，80%的受访者认为监管对他们的经营成本产生非常显著的，或是较为明显的影响。在会计与金融服务方面，受访者指出，遵循成本的显著增长主要体现在跟踪及遵循新出台的监管政策方面。有受访者表示：“监管带来的压力与日俱增，似乎并没有考虑到它对工商业实体经济，乃至整个社会产生的成本。”

公共部门在金融监管方面的行政支出也面临着同样的强大压力。在全球经济增长缓慢的大环境下，这一问题使得各国政府纷纷重视起来。面对削减的预算，一些监管机构仍然试图发挥他们的作用。在某些情况下，相较于从政府一般收入的资金，通过募捐征集，以及“用户支付”得到的资金更加有效、稳定。

（二）经济上及广义的影响

尽管专家们不认为后金融危机监管改革会导致巨大的经济成本及影响，监管碎片?及不一致性的影响仍然是显著的。经济合作与发展组织（OECD）的观点认为，“最近的金融危机凸显了全球化的影响，但也显示出全球经济体系的脆弱”14，同时也指出了“各国间经济的相互依赖性”。2015年6月出版的《OECD经济展望》指出，监管的不确定性、相互融合，或者短缺，对多个主要的OECD国家的外国直接投资及贸易都产生了深刻的影响。

美国大西洋理事会、英国金融城以及汤森路透已分别就监管的差异性开展了研究，强调了一系列监管产生的成本：“不同的监管方式导致了监管套利，削弱了全球金融体系的效率及稳定性，以及泛大西洋金融管理当局向世界其他国家和地区推广其监管方法的能力，向资本提供者和使用者介绍重复或低效的做法，并由此减缓了全球经济增长，甚至影响了创造就业机会”。16 

IFAC 2015年全球监管调查的跨国企业受访者们强调了不同地区之间有时相互冲突的监管方式为企业经营带来的挑战。因此，了解这些冲突如何影响企业规划、决策制定，以及企业寻求增长、提高其国际形象的前景是十分重要的。

不断演变的监管环境也对中小企业产生了不合理的影响。目前中小企业面临的投资、融资，以及增长方面的挑战正在迅速蔓延。2015年在土耳其召开的20国集团峰会也将这部分内容作为其工作重点。

高盛投资公司发现，相较于上一次经济衰退时的情形，美国境内的中小企业在此次金融危机中的表现不敌大型企业。高盛公司2015年年报《双速经济》指出，“大型企业与小型企业在业绩表现上的差异，应该是来自于此次金融危机中采取的新的监管及相关政策行动所引发的叠加性的影响，这一结论也是最广为引用，甚至是最可信的解释”。更加严格的银行资本要求阻碍了对政府及基础设施发展的长期资金的提供。发展中国家特别需要的重大的中期基础设施发展的重要性有据可查。

总之，强有力的治理、道德和专业精神对于解决此次金融危机中出现的问题及失败之处的重要性已日益凸显。了解监管环境如何影响行业对重要专业人才及治理角色的吸引力所发挥的作用是十分重要的。

三、国际组织提出的监管原则及建议

这里主要对比分析被主要国际组织认可的后金融危机时期金融监管改革的监管原则与建议。这些国际组织包括：证券委员会国际组织（IOSCO）、国际独立审计监管机构论坛（IFIAR）、巴塞尔银行监管委员会（BCBS）、经济合作与发展组织（OECD），以及国际会计师联合会（IFAC）。附表列举了9个被广为引用的主题，引用了主要国际组织及被认可的监管政策框架的相关描述。值得注意的是，后金融危机时期，推动监管改革发展的主要机构就构成良好监管的几项原则达成了一致。