一、引言

在供给侧结构性改革背景下，XX市政府为解决当地污水处理能力不足、污水处理质量不高等问题，拟建设污水处理厂二期工程。规划占地面积171.5亩，工程规模为建设污水处理能力12万吨/日，预计建设期为一年，先期工程厂区初始建设投资23148万元、设备更新投资5331.00万元，为解决市财政资金在建设期一次性投入的压力，由社会资本方成立项目公司筹资建设，采用BOT操作模式，“政府付费”按年支付运营补贴以回收项目投资成本。

截止2016年9月17日，共有30个项目纳入财政部PPP综合信息平台项目库，入库项目金额510.73亿元，其中财政部示范项目3个、省级示范项目5个。本案例工程被纳入省级示范项目，投资金额2.32亿元。

适应形势要求，我所积极参与并完成了污水处理厂二期工程PPP项目的咨询服务工作，收到良好服务效果。

二、背景

（一）政策环境

2013年11月，十八届三中全会决议提出鼓励社会资本通过特许经营等方式进入基础设施和公共服务；2013年12月，财政部正式提出大力推行PPP；2014年9月，财政部发出财金【2014】76号文，《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》；2014年11月，国务院发文【2014】60号明确要求推广政府和社会资本合作（PPP）模式；随后各部委均出台实施意见，鼓励在公共服务领域运用政府和社会资本合作模式。

2015年4月财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），同年12月又印发《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号），提出“物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。

本案例是本级财政为确定付费金额特要求项目公司对本工程进行物有所值的定量评价。主要以（财金[2015]21号）和（财金[2015]167号）为依据进行指标测算并做出结论。

（二）项目背景

随着城市化进程的加快，城镇人口规模逐渐扩大，城市污水处理量不断增加，XX市原有的污水处理能力已不能满足规模化发展的要求，经当地市政府批准同意采用PPP模式建设污水处理厂二期工程，项目建成后将和原有污水处理厂共同承担本市老城组团中心片区、矿区片区的全部区域以及北部新城片区、南部地区生活污水处理任务。

污水处理厂二期工程选址XX市XX县XX乡XX村南，建设用地由政府划拨171.5亩，工程规模为建设污水处理能力12万吨/日，分期实施，先期工程规模8万吨/日，远期工程规模4万吨/日。由于该工程已完成招投标工作且已开始建设，根据社会资本方中标文件列明的先期工程厂区初始建设投资23148万元、设备更新投资5331.00万元。

本项目为响应当地财政部门的要求，拟对本项目进行物有所值定量分析评价报告，经财政投资评审中心评定后作为支付运营补贴的依据。待项目完成后再根据竣工决算情况进行调整。

三、污水处理厂二期PPP项目物有所值定量评价案例

（一）定义

物有所值（Value for Money， VfM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。物有所值评价包括定性评价和定量评价。

定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

（二）PSC值计算

PSC值是指政府采用传统投资运营方式下提供与PPP项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。

PSC值是是以下三项成本的全生命周期现值之和：

A 参照项目的建设和运营维护净成本（初始PSC值）；

B 竞争性中立调整值

C 项目全部风险成本

1、计算初始PSC值

初始PSC值=（建设成本-资本性收益）+（运营维护成本-第三方收入）+其他成本

（1）建设成本包括项目设计、建造等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值。阳泉污水二期工程建设成本包括厂房初始建设投资23148万元、设备更新投资5331.00万元。本项目建设期1年。

（2）资本性收益是指项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获得收益。阳泉污水二期工程资本性收益为0，原因为传统投资模式下不存在转让、租赁和处置资产的客观因素。

（3）运营维护成本主要包括项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等。阳泉污水二期工程根据生产负荷计算经营成本（原材料、工资及福利、设备修理费等）、同时考虑资产折旧和摊销、借款利息支出等因素，经测算，项目运营维护成本1630万/年。本项目运营期26年。

（4）第三方收入是指从提供公共服务从第三方获得的收入。本项目不存在第三方收入。

（5）其他成本。本项目不存在其他成本。

2、计算竞争性中立调整值

竞争性中立调整值是采用政府传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。本项目竞争性中立调整值主要为企业所得税，采用传统模式政府拨付运营费用，不产生企业所得税。按所得税率25%计算确定竞争性中立调整值为252.69万元。

所得税=（项目收入-运营成本-税金及附加-折旧与摊销）×所得税率=252.69万元

3、项目全部风险成本

项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本。本项目按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类。可转移风险按项目建设成本的18%考虑，其中自留风险20%；可分担风险按照建设成本的2%考虑，其中政府分担50%；不可转移风险按照项目运营成本10%考虑。经测算，项目全部风险成本=8868万元。

4、折现率

年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。在本项目中，综合考虑市场、经济增长、市政公用行业等因素，确定折现率为5%。计算PPP值的折现率与计算PSC值的折现率相同。

5、测算结果

经测算，本项目初始PSC值=69940万元，PSC值=84240万元，PSC现值=56122万元。

（二）PPP值计算

PPP值是政府采用PPP模式下，PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。

1、股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目中，阳泉市政府不承担股权投资支出责任。由社会资本全额出资。

2、运营补贴支出责任是指在项目运营期内，政府承担的直接付款责任。本项目中，阳泉市政府承担26年经营期内的全部运营补贴支出责任。本案例将社会资本建设成本及设备更新改造资金折现后作为年金现值，政府年度运营补贴支出以年金（即等额还本付息加合理利润）的方式确定。

本项目中，当年运营补贴支出的折现率为5%，合理利润率综合考虑后按照4.64%进行测算。将项目年均建设成本折现并考虑合理利润、将年度运营成本考虑合理利润后，求得全生命周期运营补贴支出合计93922万元。

3、政府自留风险成本，与计算PSC值中项目全部风险成本中的自留风险成本相同。本项目中，可分担风险成本按照建设成本的2%考虑，其中政府分担50%；加上不可转移风险承担成本，按照项目年度运营成本的10%测算。即政府自留风险成本合计4469万元。

由政府风险承担成本=承担的可转移风险成本+分担风险成本+不可分担转移风险成本=0+8.90+163.00=171.90万元（年均）

4、PPPa值计算结果

经测算本项目PPPa值为98391万元，PPPa现值=53294万元。

（四）结论

PPP值小于或等于PSC值，认定通过定量评价。

本项目中，PPP值<PSC值，通过物有所值定量评价。适宜采用PPP模式。

四、值得思考的问题

本案例社会中介机构出具了采购阶段定量分析评价报告，评审机构进行了核减，值得思考及商榷的有以下两点：

 1、评审方认为PPP项目中明确社会资本方资金自筹，就不应该给予社会资本方建设投资部分（23148万元）的利息，而只按照5%折现率测算建设成本投资回报，经营成本按10%利润率测算政府运营补贴支出；我们则是按5%折现率，4.64%的合理利润率测算政府建设运营成本（包括建设投资和运营成本）。

2、由于本案例中项目运行的特殊性，决定了社会中介机构进行的是采购阶段的定量评价，相关参考数据来源于投标文件；评审机构则认为项目处于建设阶段，直接按执行阶段进行定量评价，其采用的数据分别来源于可研报告、投标公告及部分结算资料。二者口径不一致，直接导致项目建设投资和总成本运营费用核减金额较大。值得思考的是，针对同一PPP项目，不同机构是否应采用同一阶段的数据进行评价，等项目竣工决算完成后再行调整，为主管部门提供口径一致的参考依据。

五、启示

 1、因PPP业务在我省处于初步发展阶段，业务量与其他省份相比较少，在行业内未能积累足够的案例供参考和学习，本次承接污水处理二期PPP项目物有所值评价，我所派出项目组成员赴北京参加研讨班、咨询相关部委专家等，花费大量的时间及成本，若想在行业内广泛开展该类型业务，注册会计师及事务所应加强PPP项目相关专业培训，不断提高专业胜任能力，了解和掌握PPP业务自身的特性，达成新业务快速发展的效果。

2、物有所值定量评价可参考数据及案例较少，应着重进行数据积累。随着PPP项目的深度推广，相关项目的数据积累、评价方法的完善显得尤为重要。虽然财金[2015]167号提出，“现阶段以定性评价为基础，鼓励开展定量评价。”但社会资本方在实际缴足资金本金部分的30%后，常常会以拥有特许经营权来进行融资，财政等监管部门会要求对项目公司提供PPP项目的定量分析报告，此报告的作用将愈加重要和突出。

3、业务收费和业务承接方式之间的矛盾。本次承接的物有所值评价，通过公开招投标的方式以最低价中标，使得收费水平压制的非常低。该种承接业务的方法将导致成本效益不均衡，不利于激发行业新业务拓展的积极性。

山西汇华会计师事务所有限公司

付红燕   韩成忠  陈静