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浅谈经济责任审计的风险和防范

发布日期: 2017-06-30

刘春娟

摘要:经济责任审计是伴随着我国政治经济体制改革不断深入而建立和逐步完善起来的一项具有中国特色的审计制度。正处于不断发展和完善的阶段,因此风险不可避免,因此,对于审计人员来讲,经济责任审计的责任和风险要远远大于一般项目的审计。那么,如何认识审计风险,如何采取有效的措施防范加以防范,是我们当前开展经济责任审计必须关注的问题。对于经济责任审计的风险的成因,本文分三大部分,第一部分主要阐述经济责任审计的定义、意义及特点等内容,第二部分分析经济责任审计风险的成因,不仅从宏观的角度,分析其存在的社会矛盾、体制方面的矛盾等较深层次的原因,也从微观的角度,从审计机构及审计人员、被审计单位及被审计人员角度进行分析;第三部分主要针对经济责任审计风险的各种成团,也从管理体制、监督体制、审计实务操作等方面提出如何防范及控制审计风险。仅提出一点参考意见,望对今后的经济责任审计有所借鉴。

关键词:经济责任审计   风险成因   风险防范与控制

第一部分  经济责任审计相关知识

一、 经济责任审计的意义与目的

经济责任审计是伴随着我国政治经济体制改革不断深入而建立和逐步完善起来的一项具有中国特色的审计制度。是近年来一种新型的审计类别,也是法定的审计项目。经济责任审计当前乃至今后一项长期而且艰巨的审计任务。

从实质意义上讲,经济责任审计是具有中国特色的一种领导干部监督管理制度。对促进党风廉政建设,加强领导干部队伍建设,健全和完善经济责任制度,强化对党政主要领导干部和国有企业领导人员的管理监督,促进领导干部全面履行职责,有重要的现实意义。

二、经济责任审计的定义

 “经济责任”是指领导干部因其所任职务,依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。对领导干部履行经济责任的情况进行审计,则称为“经济责任审计”。审计主要是通过对领导干部任职期间的各项财政、财务收支及其他经济活动的真实性、合法性和效益性进行审计,以评价领导人员执行国家财经法规、履行经济职责、和廉洁勤政情况。对其任职期间所在单位存在的各种问题,评判其应负何种责任。

三、经济责任审计的分类

经济责任审计按审计对象划分:可分为党政主要领导干部经济责任审计和国有企业领导人员经济责任审计。

按审计期间划分:可分为任中经济责任审计和离任经济责任审计。

按审计实施机构划分,分为政府机关审计、社会中介机构审计和单位内部审计。

四、经济责任审计的主要法规依据

1、中共中央办公厅、国务院办公厅《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发【2010】32号)

2、国务院国资委《中央企业经济责任审计管理暂行办法》(国资委令第7号)

3、国务院国资委《中央企业经济责任审计实施细则》

五、经济责任审计的特点

(一)受托性

经济责任审计是根据国家干部管理的要求进行的审计,因此,经济责任审计是接受国家干部管理部门的委托而进行的审计。其中,政府审计部门承担国家党政领导干部及大企业集团主要领导人员的审计任务。内部审计一般是根据本部门本单位人事部门及审计部门的工作安排而对本部门下属单位领导人员的经济责任审计。有的部门及企业因内部审计力量不足,因此会安排一部分审计经济责任审计任务由中介机构执行。

(二)政策性较强

经济责任审计除了对领导人员任期内财务收支的真实、合法、效益情况、内控制度的建立和执行情况、国有资产的经济管理和监督情况进行审计外,还要关注领导干部履职期间,贯彻落实科学发展观、推动经济社会科学发展、贯彻党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况。因此要对领导干部经济管理、经济决策、政策执行监督等能力进行全面的评价。这就要求审计人员应具有较高的政策水平和理论水平,才能提出合理的审计意见和建议。

(三)审计时间跨期

经济责任审计的审计期间一般为领导人员的任职期间,不止一个会计期间,往往三到五年,或者更长时间,审计期间跨度较长,会给审计工作带来较大难度,加大风险。

(四)风险水平较高

经济责任审计是一项综合性较强的审计业务,是对领导干部任职期间工作经济责任的全面评价。受各种因素影响,如果审计人员不能以充分的事实为依据,以完善的审计工作底稿为支撑,会使审计结果不全面,审计评价不够客观,会给审计工作带来风险。

第二部分  经济责任审计风险及成因分析

一、经济责任审计风险的定义

任何审计工作都存在一定的风险,发生审计风险的原因有很多,经济责任审计也不例外。经济责任审计和其他审计相比较,虽起步较晚,但政策性强、要求高、难度大,也是广大领导干部及人民群众关注的重点,因而在审计实践中较其他审计会存在更大的风险。

经济责任审计的风险是指审计机构或审计人员在履行审计业务的过程中,未能发现被审计单位财政财务收支、内控管理等方面存在的错误或舞弊或者个人廉政建设存在的问题,导致审计评价、发表意见不准确、不公正甚至是错误的,从而导致审计失败,需承担责任或损失的可能性。

通俗的讲,经济责任的风险主要表现在两个方面:一是被审计的领导干部和所在单位在这个领导干部任期内存在着的经济问题,审计没有查出来,审计做出没有问题的审计结论后,该领导干部和单位的问题又暴露了出来,被其他部门查了出来;二是审计对被审计的领导干部和所在单位的问题,评价定性处理错了,搞了“冤错案”。

二、经济责任审计潜在矛盾分析

经济责任审计是一种新型审计,各种法规制度尚不健全,审计人员处于对经济责任审计规律的摸索阶段,人们对经济责任审计的认识程度不够,因而经济责任审计风险会随之增大。经济责任审计在体制上存在多种矛盾,这些矛盾均是诱发审计风险的“导火索”。因此,研究经济责任审计的风险,积极寻求降低审计风险的措施,首要的问题是对经济责任审计中各种矛盾进行分析。

(一)经济责任审计潜在的社会性矛盾

从宏观目标讲,在我国,经济责任审计是一种特有的审计,是基于经济管理目标而产生的一种审计制度,即通过经济责任审计促使社会经济活动运行实现合理性、合法性和有效性的目?,代表了国家、社会对经济责任审计的期望和要求。这种目标也是整个社会经济监控体系的目标。因此,社会监控体系的脆弱会影响经济责任有效性的实现。

1、管理控制体系与社会监控体系的矛盾

虽然在中共十八大之后,我党加大反腐力度,中纪委对民众声称要老虎苍蝇起打,而且每隔一段时间,就通报有各种高级别的官员被调查,其中既包括政府官员,与包括国企领导。这种现象,从一方面讲,说明我党决心惩治腐败的决心,但另一方面也说明目前我国社会管理体系是薄弱的。主要表现在:

第一:管理控制体系中权力过分集中,导致整体功能的削弱和下降。主要反映在两个方面:单位管理控制体系中主要领导干部个人手中权力过分集中,而中管理环节本身无法得到有效监控。也就是所说的管理层凌架于制度之上。导致管理监控体系的失衡,从而整个社会监控体系功能下降。

第二:管理控制体系中缺乏统一的协调机制,导致管理目标偏离。这其中包括中央与地方之间的协调、部门与部门之间的协调、地方与地方之间的协调。通常表现在:一个是部门利益与地区整体利益相纠结,以部门利益、局部利益取代地区整体利益和群众利益;另一个是地区和部门局部利益相结合,以地区部门、局部利益排斥国家整体利益。

第三:在微观管理中体系中,政府机关、企事业单位中组织性监控制度设计严重缺陷,也导致整个管理体系功能下降。虽然现阶段,我国已基本形成现代企业制度,但各种产权关系也并未完全理顺。董事会、董事长及经营者三位一体的管理模式,缺乏相应的制约机制。权力高度集中,也对科学的宏观、微观经济管理体系的建立形成了障碍。

在社会经济活动中控制体系中,管理控制是社会经济活动控制体系的基础。监督控制是保证社会经济活动控制目标实现的手段。二者相互依存、又相互矛盾,审计监督是监控体系中一项重要内容,也是基础,经济责任审计又是审计监督中一项非常重要的内容,在我国现阶段占据核心地位,管理控制体系的薄弱甚至失效,是无法通过监督控制体系来弥补的。也就是说,如果管理体系薄弱,会导致审计风险的加大。

2、经济责任审计功能与社会期望的矛盾

从本质上讲,经济责任审计具有对领导干部履行其职责行为的经济监督功能。它与政府及其他部门的经济管理和司法部门的执法监督相比,具有明显的局限性。主要表现在以下几个方面:

第一、监督手段的局限性,主要表现在审计监督无法对领导干部履行经济责任的行为进行直接干预,无法对不称职的领导干部进行组织处理。审计只是根据事后提供的反映领导干部经济活动履行情况的书面材料、财产实物等进行检查评价等手段达到监督经济活动的目的。

第二、查证手段的局限性。经济责任审计的查证方法只能运用审计工作的一般检查方法。其审计证据的搜集、主要是运用检查单位会计资料及其他相关资料的检查,对财产实物的盘点以及经济活动一般性调查等方法。审计人员无法向司法人员那样对当事人采取强制措施或到现场审地搜查。无论从查证力度及技术措施上都无法与司法部门相比。

第三、查证内容的局限性。按照中办法[2010]32号文规定,经济责任审计不仅要对领导干部的决策、管理、财务收支、会计信息的真实性、合法性、效益性进行审计,还要对领导干部任职期间个人遵守财经纪律、有无违法违规行为进行审查。领导干部贪污受贿行为,往往与书面的会计资料、财产实物无关,而审计人员检查内容往往无法涉及到此部分内容。

尽管经济责任审计在技术、方法、内容等方面存在诸多局限性,作为一种经济监督活动,其功能是客观的,是由其自身的地位、工作方法等决定的。但是社会公众对经济责任审计的期望过高,有时人为地将经济责任审计功能过分地夸大并认为其可以达到所有目的,这在理论上还是在实践中都是非常有害的。

3、经济责任审计的超前性与法规建设滞后性的矛盾

经济责任审计是我国近年来顺应社会发展、强化政府管理体制改革及完善建立现代企业制度,而建立的一种新型的审计监督制度。从实践中看,领导干部经济责任的履行,最容易受市场经济运行机制和规则不完善的制约和影响,社会急需对领导干部经济责任履行有一个客观公正的评价机制,在这种前提下,经济责任应运而生。经济责任审计的每一阶段的发展,都与经济体制改革息息相关。说明经济责任审计产生的适时性和发展的超前性。

作为一种社会监督活动,就必须按照法律、法规、规章制度的规定进行。但我国经济责任审计法制建设,无论在立法观念、立法形式,还是立法内容上都远远落后于审计实践的发展,具有一定的滞后性。 

1999年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅中办发[1999]20号文,对县级以下党政领导干部和国有企业领导人员经济责任作暂行规定,直到2000年,中办发[2010]32号文《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任规定》,将进行经济责任审计的领导干部的范围进一步扩大。但这个规定只是一个纲领性文件,内容比较简单,并没有对经济责任审计的程序、审计的标准、审计评价指标体系等具体内容进行明文规定。审计署发布过实施细则,但这些规定与常规审计并无多大差别,无法起到规范经济责任审计的规定。

没有相应的操作规范。导致审计人员工作中可遵循的规范不具体,更多地依赖于审计人员的主观理解的发挥。这种经济责任审计法规建设与经济责任审计发展的不平衡性也容易带来审计风险。

(二)经济责任审计的体制性矛盾

1、审计独立性及委托方式方面的矛盾

审计主体与被审计单位的审计关系建立,是通过审计报告接受人或审计授权人的委托建立起来的。目前,我国经济责任的委托方式主要分为“制度性委托”和“组织性委托”。

所谓“制度性委托”是由审计组织的上级机关或有关管理部门,根据上级指示精神,及本年度审计监?工作的计划和安排,直接指派所辖地区审计组织对被审计单位进行审计的一种委托方式。有我国,主要指政府审计,因此也称为强制性委托。

所谓“组织性委托”,分两种方式,一是社会审计形式,是指由企业、事业单位或政府机关(如国资委)以经济组织的身份,采用书面协议或合同的方式,委托审计组织如会计师事务所,根据审计委托的范围和内容进行的一种委托方式。还有一种方式是内部审计形式,是指由企业、事业单位或政府机关安排本系统的内部审计机构,对本部门、本单位的下级单位的负责人,就其履行经济责任情况进行审计的方式。

因政府审计力量有限,在实际工作中,经济责任审计委托组织化委托倾向十分明显,审计行为只具有相对独立性。

审计独立性是审计工作的灵魂,经济责任审计又对审计独立性有特定的要求。经济责任审计绝对独立性,要求审计主体的绝对独立。而目前我国经济责任审计相对独立,这种矛盾也会加大经济责任审计的风险。

2、审计覆盖范围确定和划分的矛盾

经济责任审计覆盖范围是指目前根据中办发[2010]32号文发布的经济责任审计规定确定的审计范围,“审计规定”指出:党政主要领导干部经济责任审计的对象包括:地方各级党委、政府、审判机关、检查机关的正职领导干部或者主持工作一年以上下的副职领导干部;中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部;上级领导干部兼任部门、单位的正职领导干部,且不实际履行经济责任时,实际负责本部门、本单位常务工作的副职领导干部。国有企业领导人员经济责任审计的对象国有控股企业(含国有和国有控股金融企业)的法定代表人。在我国现行体制下,理论上与实践上审计范围仍存在一定矛盾。

从政府经济责任审计覆盖范围看,对于一级政府的经济责任审计,包括对党委书记和政府省长、市长、县长以及各部门“一把手”,这种覆盖范围应该说是非常全面的。但是,在这种覆盖范围下,就必然会出现一级政府主要负责人与同级党委书记及其同级政府宏观经济管理部门负责人之间、特别是党委书记和政府负责人之间经济责任的范围难以划分的问题,

从企业经济责任审计覆盖范围上看,界定为法定代表人,但在现实情况中,国有企业建立现代企业制度,因建立内部制约机制的需要,而实行董事长和总经理、决策和经营分离模式。而法定代表人的任命也会根据情况,有时候由董事长担任,有时候由总经理担任。因此存在董事长与总经理之间经济责任的范围难以划分的问题。

3、审计配合机制方面的矛盾

经济责任审计不是独立存在的一项活动,它与审计委派人(或委托人)、被审计人等都有十分紧密的配合关系,从而形成了一个有机的配合机制,但是实际工作中,由于各种原因,导致这种配合机制并不完善,主要表现在政府审计中,在实际工作中,审计机关与审计委派人的关系主要指审计机关与组织人事、纪检部门的关系。在处理这方面的关系上,一些组织人事部门和纪检部门不够严谨,如目前组织人事部门并不是对所有党政领导干部都委派审计机关进行经济责任审计;组织人事部门的主要工作任务是考核和管理干部,经检监察部门的主要任务是检查干部违法违纪行为,审计委派人与审计实施人?者工作目标不同,导致审计结果与审计目标偏离。从而形成审计风险。

三、经济责任审计风险要素分析

经济责任审计潜在的各种矛盾是现阶段社会环境与审计工作不相适应的缩影,这些矛盾的存在,会从不同角度引发审计风险。导致审计风险潜在于经济责任审计的全过程,审计工作的各个环节都可能产生审计风险。从风险要素分析主要分为固有风险、控制风险、检查风险三大要素。这三大要素的表现形式有主观因素,也有客观因素。

(一)客观因素

客观因素主要是指由于政策、体制的原因或一些客观情况导致的审计风险,与审计人员及被审计单位内部控制无关仍发生的审计风险,主要表现在以下几个方面:

1、国家干部管理机制缺陷所带来的风险

经济责任审计主要是评价领导干部任职期间经济责任是否有效履行,很大程度上取决于领导干部的管理机制是否有效。目前,我国在领导干部管理机制上的缺陷,如政府或企事业单位的正职领导干部的制约力度明显不足,是影响其效能发挥的一个十分重要因素。一些地方官员贪污腐化,大搞形象工程不惜伤害老百姓利益,或国有企业领导人员非法侵占国有资产,导致国有资产严重流失,这些事实属于经济责任审计中比较难以查实的问题。容易引发审计风险。

2、“先离后审”导致的审计风险

中共中央办公厅、国务院办公厅关于经济责任审计的规定“根据干部管理监督的需要,可以在领导干部任职期间进行任中经济责任审计,也可以在领导干部不再担任所任职务时进行离任经济责任审计。”目前经济责任审计往往是事后监督,特别是离任经济责任审计,在现实情况中,大部分情况是“先离任后审计”,这样极有可能使审计失去了时效性。审计时间上的滞后导致审计结论的滞后,滞后的审计结果对于组织人事部门来讲失去其应有的作用和价值。有些领导干部已经被提拔,审计变成了走过场,被审计单位的配合不力、提供资料不全、被调查人员不敢讲真话,形成的损失职责不清,无法追究。这样审计结果的真实性也就存在质疑。

3、被审计对象任职时间长带来审计风险

由于被审计领导任职时间较长,其间发生的经济业务数量大,财务会计资料、各种会议经要、合同等档案资料繁多且情况错综复杂,清理头绪存在较大困难,同时会伴随着经济政策、财经制度有可能变化、财务及相关人员更换,现有人员对过去发生的经济业务事实不清楚,尤其是财务人员更换影响,确认财务收支、资产负债及损益的真实性、合法性方面工作量较大,会给审计工作带来不少困难,存在潜在风?。

4、审计评价体系和标准不规范带来审计风险

经济责任审计的结果就是要做出评价,但是理论上并没有统一的评价标准,致使对同一领导干部因由不同的审计机关或人员进行评价时,得出的结论会不同。在经济责任审计工作中,对领导干部的履职情况进行审计评价是重要内容,也是审计成果的重要体现,但目前尚没有一套科学的完整的评价体系,对于企业领导人员,国资委对于企业的各项经济指标有一套绩效评价指标,但对于经济责任来说也并不全面,导致审计人员在实施经济责任审计时,往往根据审计实践的需要及以往的审计经验来实施评价。但经济责任审计的评价又不同于财政财务收支的评价,导致审计评价比较笼统、不系统、不准确,甚至对不该评价的进行评价,遇到地方政策与国家法律法规不一致时,会出现“撞车”,导致审计风险。

(二)主观因素

1、审计人员自身的因素

1.1审计人员的综合素质不适应现行经济责任审计的发展

经济责任审计要求审计人员具备较高的知识水平和较强的专业技能,除了财务知识外,既要熟悉宏观的经济管理,国家现行经济政策,法规知识等,具有较高的政策理论水平,又要有敏锐的观察分析能力准确的判断能力。同时,随着现代科学技术广泛运用,各种数据采用电子数据的处理方法,对审计人员提出更新、更高的要求,目前,部分审计人员知识水平、业务素质、分析判断能力以及计算机审计水平等能力不能适应经济责任审计工作的需要,严重制约审计深度、影响审计工作质量以及审计评价的客观性和准确性,从而加大审计风险的形成。

经济责任审计是一种特有的审计形式,它把对“事”的监督与对“人”的监督有机地结合起来,说到底是对人的审计监督,而不象其他传统意义上的审计,是针对一个单位或组织的审计。由于审计人员的理解局限性,很容易将经济责任审计搞成普通类型的审计,如财务收支审计或资产负债审计,或者形式上是经济责任审计,但实际审计事项有遗漏,不全面,比如:对财政财务收支内容比较关注,而忽视社会效益如民生、环保政策等方面的信息,这样审计结论自然就不全面。

1.2审计方法导致的的风险

(1)审计方法的局限性

由审计理论及审计工作的方法所致,任何审计工作都存在固有风险,经济责任审计也不例外。而且由于审计人力和时间的限制,只能通过审计抽样的方法来抽查认定,而审计抽样方法本身的局限性,如样本的选取、样本量的计算是否正确等,也容易造成抽查结果与实际脱节。即使在审计?作中运用风险评估理论,也无法避免审计固有风险的产生。

(2)审计方法不得当

审计工作中,审计人员往往都是从检查会计信息和会计账目的真实性和完整性入手,在会计信息和会计账簿真实完整的基础上,再分析财政财务收支合规性和效益性,这种审计方法实质就是重查账轻分析,对重视财务数据,忽视理性分析;查出的多是财务问题,而忽略管理及决策问题;重视问题的罗列,忽视责任的划分;对财政、财务活动的合规性关注较多,而对其效益性关注不够。

审计人员在取证前,首先要进行风险评估程序,并进行内部控制测试,并以此为基础进行审计抽样,如果测试结果出现偏差,也会导致审计样本的片面性。审计人员无法找到真正的控制弱点及存在的问题。在查证取证中由于采用的程序不合规、审计的方法和技术不合理、审计取证方向不适当、审计查证的内容不全面、应审计的经济事项未审全审透,造成重大事项遗漏,必然导致审计风险。

2、被审计单位的因素

2.1被审计单位委托意图不明确

这种情况多发生在规模不大的企业,而且是委托社会审计机构进行审计较容易出现上述问题。笔者曾经经历过两件事情,举例说明。

案例1、某中型国有单位要对其下属单位领导做任职经济责任审计,委托某中介机构承担审计任务。事务所接受委托后,安排审计组进点,审计人员进点后,按经济责任审计的程序和要求开展工作,但在工作过程中,出现问题,委托方和事务所经理沟通,他们是想做一下下属单位领导的经济责任审计,但是要简化程序,不能执行召开座谈会、找相关人员谈话等程序,在审计报告中也不要对出现的问题界定责任。以免因别人不理解引起不必要的麻烦。

案例2、某大学领导任职已有八年,安排审计处,要委托中介机构进行任中经济责任审计(口头安排),审计处按领导要求,通过竞争性谈判询价,确定由某事务所执行此业务。审计组进点后,根据审计调查情况,按经济责任审计要求提出具体审计实施方案,审计处将审计方案上报校领导时,被校领导批评,认为经济责任审计字眼过于“刺眼”,可能引起别人的误解,认为领导有什么事才要进行审计。

以上事例说明,好些单位领导不了解经济责任审计,心目中想按经济责任审计要求进行审计,又怕别人误解,因此委托时含糊其辞,无法表达其准确意愿,导致中介机构人员审计工作无从开展,带来审计风险。

2.2单位内部矛盾带来的审计风险

单位职工不如实反映问题也会给审计工作带来风险。

案例:由某局人事处、财务处安排,对其下属单位领导进行离任经济责任审计,事务所人员进点后,贴出公示,按正常程序开展审计,在召开座谈会和有关人员谈话时,都没有人反映问题,但几天后,办公室就收到好多匿名举报信,对其中一些进行落实时,发现举报信中大部分都不属实,这样,既浪费审计人员的时间、精力,也会误导审计人员的思路。使审计重点难以把握,有关数据难以落实,

2.3被审计单位人员配合不得力

由于大部分经济责任审计为先离后审,被审计单位相关工作人员主观上认为,审计工作只不过是搞形式,走过场,因此在配合上不积极,不得力。提供资料不全面,或拖拉。因此受审计时间审计资料的限制,会给审计工作带来风险。

2.4正常会计信息传递渠道受阻导致的审计风险

正常会计信息生成传递受阻,在企事业单位以及有些政府部门也是一种常见现象。首先是生成渠道受阻,主要表现在会计人员素质低,对会计信息质量要求认识有差距,对会计准则理解不到位,会计核算出现错误,或顶不住单位负责人为不正当会计核算的要求;会计机构不健全,不相容岗位设置不合理,难以形成制约机制,会计凭证、账簿、账表等审核力度不够。其次是传递渠道受阻,主要表现在有些领导干部受利益趋使,认为会计报表数字影响管理层薪酬待遇,会责成会计部门改变会计数据,粉蚀会计报表,导致会计信息失真。同时,有些单位对审计工作有抵触情绪,人为的不提供完整资料,也导致会计信息传递受阻。这些因素都导致审计风险。

四、经济责任审计风险的表现形式

(一)审计程序方面的风险

因为审计人员不能准确理解经济责任审计含义,错把经济责任审计当作财务收支审计,或者由于委托方委托意图不明确,导致审计人员在工作时不能按要求进行,会产生执行审计程序不到位的风险,主要表现在以下几个方面。

1、审计进点后,未在被审计单位工作区进行公示。未能做到公开审计。

2、未找相关人员谈话,或虽然召开座谈会,但是流于形式,座谈时了解内容不够全面,不能了解到真实的情况。

3、查阅有关会议纪要等档案资料时关注点不够全面,对领导人员任职期间的重大决策事项未能了解其实际流程及情况

4、对内部管理制度的建立和执行调查落实不到位等,或调查程序流于形式。

5、根据审计准则要求,应该在风险评估测试的基础上,确定审计重点领域,但是风险评估程序流于形式,会影响审计判断。出现偏差。

6、对企业领导人员进行离任经济责任工作,其任期末的资产状况也是很重要的一项内容,对期末资产的审计未能按程序做到清查盘点,落实到位。

案例:

(二)审计内容不完整或不准确

审计人员未能按经济责任要求撰写审计报告。导致审计报告内容不全面,主要有以下几方面。

1、基本情况表述不完整

经济责任审计报告中不仅要表述单位基本情况,而且要求表述被审计人员的任职简历,以及在本单位的任职、免职情况;在本单位分工情况;以及本次经济责任审计工作的范围,审计期间等情况,如果表述不完整,会导致阅读者无法了解全部内容。

2、对收支及绩效分析不准确

经济责任审计报告中对被审计人员任职期间各项财政财务收支的真实性、合法性、效益性,对国有资产的管理及使用情况、重大投资及建设情况的表述不完整;对于这些数据都是整个地区或整个集团的汇总、合并数据,受前所述各种因素的影响,审计人员获取的数据不完整会导致审计报告中表述不准确。

3、难以查实领导人员个人遵守财经纪律的情况

   目前,党中央反腐力度非常大,有好多干部因为贪污腐败、违法违纪的问题而马,但其中因审计发现问题的只占到很小的一部分。

根据经济责任审计的规定,审计机构在经济责任审计报告中应对领导人员自身是否存在经济问题作出认定。但个人遵守财经纪律的情况比较隐蔽,大部分无法从账面落实。按目前的审计方法,审计人员只能检查被审计单位会计账簿、凭证以及其他与财务收支有关的资料及资产,或就审计事项向本人或相关人员进行调查或询问,并无其他有力的措施手段,这些审计方法一般难以发现个人的经济问题。

4、审计评价不准确

在中办发的审计规定中,要求经济责任审计中,除了常规审计内容,还要关注领导干部贯彻落实科学发展观,推动经济社会科学发展情况;贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况;制定并执行重大经济决策情况;及其他与经济效益、社会效益、和环境效益情况有关的经济责任,因此,在对领导干部的审计评价部分容易出现以下以下几方面问题。

(1)审计报贯彻告中审计评价部分内容空洞,没有实质性评价,大量引用被审计人员的述职报告,成绩表述篇幅较大,政策性大话、空话较多,落到实处的工作较少。

(2)各项指标难以落实

经济责任审计的一个重要方面,就是对领导人员任职期间各项经济指标完成情况进行评价,但这些经济指标中,有的比较宏观性,而且不可量化,比如:领导水平、管理能力等。需要审计人员只能根据短期的调查和所获得的资料进行判断;有些指标是由责任人所辖单位、部门乃至地区各基层单位有关经济指标完成情况的汇总和综合,准确性和可靠性难以保证,审计难于落实。

5、难以准确划分界定经济责任

由于干部的管理体制尚未完全理顺,导致经济责任难以划分。主要存在以下一些情况

(1)前任与后任的责任界定不清

经济责任审计在近年来不断加强、并不断增大覆盖范围,有些党政领导干部或企事业领导干部上任时,前任并不作过离任审计,或当时离任审计作地比较简单,内容不全面,前任到底留下一个什么家底,并无明确定论,无论是在企业资产价值、负债金额以及资本金额都无法确认。或者说是一本糊涂账,导致审计人员对前任本任之间的问题划耗费较大精力,仍不能准确界定。

(2)重大决策的功过界定难度较大

一些重大投资项目从决策、实施、完工到运营,其效益的显现有时是一个漫长的过程,领导在任期内作的决策,离任时经常无法对其效益性作出评判。因此,有些重大决策的功过界定难度较大。

(3)责任人的界定不清

主要表现在以上两个方面,首先是党政领导责任界定不清,由于目前有些地方政府仍存在党政机关中,党政职责不分,党委书记与政府行政长官之间互相越权的现象,导致党委书记与地方政府行政长官之间的责任界定不清;在企业,主要表现在董事长与总经理之间或本单位领导与集团领导之间责任界定不清,在目前情况下,相当一部分单位的经济决策及对具体经济事项的处置,实际是一把手说了算,或纯粹就是执行上级领导的指示,但在形式上,都会有会议纪要?以表明是领导班子成员集体决策。因此导致责?人界定不清。

(4)责任的类型不容易界定

根据中办发经济责任审计规定,领导干部履职期间单位存在的问题,根据不同情况,领导干部应承担责任的类型分为直接责任、主管责任、领导责任。但在实际工作中,会出现责任类型不容易界定的情况。比如:有的单位因领导分工不清,导致问题的责任类型不容易划分。还有此单位,对于某个问题,从资料显示,由分管领导负责,一把手应承担领导责任。但调查时发现,该单位所有事情实际都要一把手来拍板,但该走的程序一定要走,因此会议纪要及相关资料上,所有的相关部门、分管领导都已签字。没有证据表明领导有授意、指使、强令等行为。因此对直接责任、主管责任和领导责任较难区分。

第三部分、经济责任审计风险的防范与控制

通过以上章节的分析,我们清楚了经济责任审计风险的产生有着复杂的原因,既有较宏观方面的深层次的体制、社会、法制等方面的原因,也有微观方面的审计机构及审计人员、被审计单位及被审计人员,也有技术及方法方面的原因,本章节,我们将从以上几个方面探讨经济责任审计风险的防范与控制。

一、强化社会管理控制体系

管理控制是社会经济活动控制系统的基础,审计监督是监督控制体系的基础,二者是可以互相依存、互相促进。因此,改善宏观管理模式,加强我国社会的管理控制体系,是控制和防范经济责任审计固有风险的有效途径,也是根本途径。主要有以下几方面:

(一)改善我国领导干部管理机制

经济责任审计主要是对领导干部的审计监督制度,因此,要改善领导干部的管理机制,是从社会经济体制改革的全局和建立完善的经济管理和监督机制的高度,从根本上控制和降低经济责任审计风险的有效措施。改善干部管理机制,首先要从领导干部的考核、选拨、任免制度做起,做到科学考核、公开选拨、按制度任免;真正让有能力、群众信任的人到合适的领导岗位;其次,对任命的干部要明确其任职目标,不是一任到底,建立承诺和问责制度,实行定期考核,若不能勤政廉政,执政为民,也要随时免职。真正做到领导干部能上能下。具体的应加强其决策活动及财务收支活动的管理制度,单位的内部控制制度真正发挥作用,比如投融资活动、重大固定资产购置,一定要按制度规定程序办事,杜绝领导干部个人专断,对于单位财政财务收支活动建立分级管理制度,加强经营活动的控制。,只有干部管理机制得到改善,就能有效降低经济责任风险。

(二)明确划分领导干部的权力和责任

要对现行领导干部的权力和责任划分机制进行明确并完善,对其权力进行再划分、再明确,以权力约束权力。即在党委书记和政府一把手之间,企业董事长和总经理之间,权力或分工应真正明确,哪些属于党委的事,哪些属于行政的事,哪些属于董事长管的事,哪些属于总经理管的事,要通过的法规制度的形式将其公开化、透明化,统一化。其次,要通过立法建制规范正职领导干部的管理活动,将各级领导干部的分工规范化、法制化、要对领导干部的职责分工及管理行为范围进行立法,还要对其越权行为在法律法规中明确加以限制,健全各级领导干部分工合作的程序及分工负责制度。促使各级领导干部都要依法办事,正确认识自己身负的权力和责任的关系。

(三)建立健全领导干部的权力约束机制,

对政府机关来说,要彻底转变政府职能,取消不必要的政府审批事项,把政府手中的不应掌握的权力,交还百姓或者纳税人,加强领导干部的权力约束机制,将领导干部的权力放进制度的笼子里,让权力真正在阳光下运行。比如有些地方对政府各部门工作定期进行人民群众评议活动,让人民群众真正参与政府的管理,让领导干部听到百姓的心声,从而对自己的工作进行检查反思,制约领导干部脱离群众,独断专行。对企事业单位来讲,进一步健全现代企业制度,改革企业产权制度,建立董事会、监事会、与总经理相互制约的用权机制,尽可能使董事会成员与总经理之间利益的“趋同性”变为经济利益的“矛盾性”,优化现行监事会的组织结构和工作职能,充分发挥监事会及内部审计的作用,加强领导干部之间权力的权力约束机制,真正让权力无限放大,从制度上减少领导干部独断专行的机会。

二、理顺审计监督体系

监督系统是社会经济活动中间接控制系统,通过对决策者或管理理行为的监督、检查,并采用一定手段进行干预,促进管理系统更好地发挥作用,以达到间接控制社会经济活动目的。审计监督是监督体系中基础的一个环节,是基础和中心内容。经济责任审计是我国现阶段审计监督活动中非常重要的一项内容,因此理顺审计监督体系,对降低经济责任审计风险也是非常重要的。

(一)加强经济责任审计制度方面建设

1、加强经济责任审计的宣传与培训,深化思想认识。

宣传是发挥审计警示作用的重要手段。这种宣传既包括对各级领导干部和群众的宣传,也包括对审计人员观念的引导,要利用各种渠道和方式宣传经济责任审计。培训是审计人员提高业务素质、深化思想认识的重要途径,只有加大培训力度,通过不同层次、不同方式的培训,可以使审计人员不断学习,充实业务知识,增加知识储备。更好地充事经济责任审计。

2、建章立制,完善经济责任审计操作细则

“提高审计质量,防范风险”是一个系统的工作。回顾过去的工作,我和同事们认为,建章立制是提高经济责任审计工作审计质量的重要保障,也就是要继续完善细化经济责任审计法规制度,出台相应的更加切实可行的操作细则。

中共中央办公厅、国务院办公厅中办发[2010]32号文是我国经济责任审计的纲领性文件,建议各省市、相关部门应在中办发[2010]32号文的基础上,制定具体的经济责任审计制度及操作规程。对于政府部门领导干部和企业领导人员,应根据干部管理隶属关系,由其主管部门根据干部管理权限,分别制定不同的操作规程,便于审计人员操作。

3、建立完善的可操作性的审计评价指标与体系

在审计实践中,为了保证审计评价的准确、客观、公正,我们应积极探索,调查研究,建立起一套完善的有征对性和可操作性的审计评价体系,征对不同领域、不同行业制定切实可行的评价指标。制定经济责任指标时,要始终“支持四个原则、划清四个界限”,“四个原则”即坚持正确的政绩评价观,在评价领导干部取得的成绩时,要考虑是否有利于本地区经济的可持续发展,是否符合科学的发展观;坚持财政财务收支的基础性原则,评价中始终以财政财务收支真实、合法、效益为基础;坚持“客观、全面、历史”的原则,在评价中做到不脱离当时当地的历史条件和环境去静止地评价业绩和责任;坚持“准确、独立、谨慎”的原则。“四个界限”即划清责任与前任的界限、主要责任与次要责任的界限、主观责任与客观责任的界限、玩忽职守与工作失误的责任界限。

有了客观、科学的评价标准,有利于审计人员做出客观公正、实事求是的审计评价。提高经济责任审计结果的质量,确保审计结果更加真实可靠。

(二)规范经济责任审计行为,更大限度发挥效用的立项程序

1、范经济责任审计的立项程序,增加审计覆盖面

应该规范经济责任审计的立项程序,不论是政府领导干部还是企业领导人员,每年需经济责任审计的范围非常广泛。由于审计力量有限,不可能全部做到。对于一定级别以上的领导干部,应由干部管理部门、经检、监察机关、国资委、审计部门等联合成立经济责任审计领导组办公室,每年年初由领导组办公室对各级干部的任职情况进行考察、调查研究并根据实际情况提名审计对象,并报政府领导批准后,纳入审计机关年度审计计划,并组织实施。也可以加大与其他监察机关的沟通,将人们反映问题较多的单位和干部列入当年计划中,并作出重点关注。

对于一定级别以下的领导干部,主要是一些系统内的下属事业单位企业集团下属单位的领导干部,应由各部门、各集团人事管理部门、经检、监察及审计部门联合制定本部门、本集团下属单位领导干部经济责任计划,由部门、集团内部审计机构进行审计,若内审力量不足,可聘请社会中介组织对下属单位领导干部进行经济责任审计。这样,不同级别的领导干部会形成不同规模,不同形式的经济责任审计,使经济责任审计的覆盖面更大。

2、离任审计要“先审后离”

对离任审计,要真正做到“先离后审”。近年来,干部管理和监督部门积极探索应用审计结果的方法和途径,坚持审用结合,把审计结果与反腐斗争和推进党风廉政建设更加紧密地结合起来。将经济责任审计与领导干部评价工作成果及人事任免真正结合起来,?经济责任审计结果作为评价干部的重要依据,与干部选拨挂钩。建立审计结果利用情况反馈制度,使有关部门及时改进经济责任审计中发现的问题和不足,不断提高经济责任审计结果的利用率。真正起到经济责任审计应用的作用。

3、加大任中审计力度,

今后,经济责任审计的重点应逐步从离任审计向任中审计转移,以充分发挥经济责任审计的防疫作用。为了加强对权力运行的监督,防患于未然,通过开展“任中审计”,将审计监督关口前移,及时发现并纠正某地区、某部门、被审计单位及领导个人存在的问题。避免因任职时间较长,导致问题堆集,离任时因时间久远,要么不容易发现问题,要么虽然发现了问题,但因该问题已造成较为严重后果,造成损失浪费,若因问题久远,不容易纠正等。切实提高经济责任审计的时效性,充分发挥其预警防范作用。

4、在审计方式上,可以探索新的方式,不断提高审计水平

可以将任中审计与离任审计相结合,比如:有些地方积极探索地方党政领导干部经济责任“捆绑式”审计方式。两位地方党政领导中,任何一方接受离任审计,另一位在职的领导干部进行任中审计。这样的结合,可以做到事半功倍,有助于经济责任的界定。

将经济责任审计与其他专项审计项目相结合,在经济责任审计中,积极推行与财政决算审计、预算执行审计、基本建设审计、企业财务审计、专项资金审计相结合,或经济责任审计与审计调查相结合的有效办法。各类审计项目实施中,在重视财政财务收支真实、合法、效益审计的基础上,突出被审计领导在专项资金使用、管理中的经济责任,在重大基本建设项目和立项、审批、建设中有关经济责任的情况。发挥审计总体效应的作用,有力于节省审计力量,提高审计工作效率。

(三)做好审计实务工作,防范和控制审计风险

经济责任审计的检查风险是因为审计主体自身原因所带来的风险,也是形成审计风险最直接的原因。因此在具体执行审计业务的过程中,要严格依照审计法规,审计标准,审计程序要执行到位,审计方法要运用得当,审计评价是客观准确,以最大限度地控制和防范审计风险。从审计准备阶段、审计实施阶段、审计报告阶段都要做到防范风险,控制风险。主要从以下几方面入手。

1、审计准备阶段审计风险的防范与控制

接受经济责任审计项目后,审计机关应根据审计业务的特点、被审计单位的性质,安排胜任的人员组成相应的审计组,应在以下几方面做好准备工作。

(1)做好审计前的培训工作

在明确审计任务后,审计组长应认真分析审计项目工作任务的内容,对审计人员进行相应的培训,不仅包括审计法规方面的培训,还分分析被审计单位?业务特点,对审计组成员进行业务方面的培训,?仅熟悉审计方面的法规,还分熟悉被审计单位业务领域方面的法规制度。

(2)做好审前调查工作

只有做好审计前的调查工作,才能制定切实可行的审计实施方案,审计调查的内容主要包括了解被审计人员的基本情况,其任职单位的基本情况,业务特点,其所处的行业背景及其在行业中的地位,初步调查被审计单位内部控制的建立情况,对可能遇到的法律问题、业务问题进行分析整理,通过审计调查,要对审计组人员的配备进行调整,是否需要配备专业的人员,初步确定重点审计内容等。

(3)做好审计计划和审计实施方案

通过审前调查,制定初步的审计实施方案。对审计项目有一个总体的安排布署。审计方案的内容包括审计目标,审计程序、审计重点内容,审计中要采用的方法技术、审计人员的分工、审计时间的安排、审计中对重大问题及审计风险应采取的应对措施,最好能详细列出主要审计查证工作的基本程序和详细步骤、每项具体工作的起止时间等。审计方案要经审计小组认真讨论、反复检查,特别是对各步骤工作内容的安排,要认真检查其合理性,并经修改后,真正对审计工作起到指导作用。

2、审计实施阶段审计风险的防范与控制

审计实施阶段,就是审计人员在现场根据审计准则的要求,按照审计方案既定的目标,收编审计证据、进行审计分析、得出审计结论、进行审计评价的过程。主要在以下几方面加以注意。

(1)严格执行审计程序,运用正确的审计方法

经济责任审计是一项综合性的审计工作,传统的单一的审计技术和方法是无法满足其目标要求的,审计人员需要综合运用多种审计技术和方法,在运用传统的账簿审计方法的基础上,更应该沿着经济责任审计特有的思维方法设计适合经济责任审计的取证和分析方法。

在审计方法的运用上,不论是传统的财务合规性的审计方法还是外围调查的方法,审计人员要严格执行审计程序,要从风险导向分析入手,审计人员分工合作,从分析数据,调查被审计单位内部控制,进行各个环节的内控流程进行测试,发现被审计单位内控的薄弱环节,确定进行详查样本量的范围、数量,运用检查、分析、询问、盘点、函证、外调等审计技术和方法,对发现的问题,进行审计查证的方法、程序、手续都要合规。不要在程序上为审计工作留下隐患。

(2)明确审计目标和重点内容

在审计实施阶段,核心就是明确审计的目标,确定审计重点内容。通常,党政机关领导干部的经济责任审计,主要关注本地区的财政财务收支的真实、合法、效益情况,国有资产的管理使用情况汇报、政府债务的举借、管理和使用情况、政府投资的民生项目的建设管理情况等。企事业领导干部的经济责任审计,主要关注本企业财务收支的真实、合法、和效益情况,内部控制制度的建立和执行情况、企业重组并购项目的决策和实施情况、重大的投资及扩建项目的建设管理情况。国有资产效益发挥情况等。在现阶段,在关注上述内容的同时,还要关注领导干部在履行经济责任过程在,贯彻落实科学发展观,推动经济社会科学发展情况,不能唯GDP论,在作出重大投资决策时,是否关注环保、民生等老百姓切身利益,不能以破坏环境、损害百姓利益作为经济发展的垫脚石。

在审计实施阶段的全过程中,所有的程序和方法都必围绕审计重点内容,确保审计目标的实现。通过审前调查确定的审计重点,在具体执行过程中,要根据工作情况及时进行调整。

(3)注意审计人员之间的协调配合

在审计过程中,经济责任审计小组的各个成员,一定要协调配合,在审计组长的统一指挥下进行工作,根据审计计划及方案,定期召开碰头会,就审计过程中发现的问题及时互相商讨,商量对策,以便调整下一步审计工作的重点及方向,不要走弯路。只在审计组各个成员之前能真正做到协调配合,才能将最大化发挥效用,在有限的时间内更好地审计任务。

3、审计报告阶段审计风险的防范与控制

(1)经济责任审计报告的特点

任期经济责任审计与其它审计项目相比,由于审计客体和审计目标的变化,其报告的特点也各不相同。其它审计项目的客体是“被审单位”,报告的作用在于为经营管理部门加强经济管理,提高经济效益服务。任期经济责任的客体是“单位领导人”,其作用是为干部管理部门的考核、任用干部提供依据,主要报送干部管理部门,因此要注意其内容的有效性。

对于审计报告的内容,由于任期经济责任审计目标从经济事项的真实、合法、效益性转移到“单位领导人”的经济责任上。这一点必然导致审计报告内容的核心从反映“财政、财务收支的真实、合法和效益”转移到对单位领导人任期内履行经济责任的情况作出综合的反映。

(2)经济责任审计报告的结构

任期经济责任审计报告通常应由以下几部分组成:

2.1开头部分。包括题目、编号和主送人或主送机关;  

2.2简序部分。简要说明审计依据、审计时间、审计范围、审计

方式及审计实施情况。

2.3基本情况介绍。主要包括被审计单位的性质、隶属关系、组

织机构、职工人数及其知识结构或现职人员与退休人员比例,单位在本行业中所处地位如实力排名等,核算管理体制以及其它需要说明的情况。

2.4审计情况部分。包括企业领导人任职期间单位经营管理情

况,各项经营指标的完成情况、经营效益以及资产、负债、所有者权益等情况;

2.5综合评价部分。要概括评价被审计人员任职期间的主要业

绩,指出问题并确认或解除被审计者的经济责任。应严格按照国家有关规定,对审计范围的经济责任情况,注重数据,作出真实、客观、公正的评价,以肯定成绩,分析原因,促进管理,提高效益;

(3)撰写任期经济责任审计报告应把握的原则

3.1客观公正,实事求是的原则。界定领导人任期内的经济责任,应尽量使用量化指标和对比的方式来说明企业的经济营运状况,用写实的手法来反映企业的对外投资、偿债能力等方面的情况,切忌在无依据的情况下随意评价。

  3.2责任相结合的原则。应客观分清玩忽职守与工作失误、前任

与现任、上级与下级的责任。同时要注意企业所处的经营环境,实事求是地剖析企业盈亏的主、客观原因,考虑国家宏观经济政策对企业经营的影响。

3.3慎性原则。尤其体现在审计评价部分,由于任期经济责任

审计评价理论体系尚未建立,审计人员应审慎考虑作出客观公正评价的风险性和可操作性,措辞应当谨慎、恰当。审什么评什么,是什么评什么,评价要与审计事项的内容相一致;评价内容要具体、明确、量化;对财政、财务收支的基本情况、效益、各项指标的完成情况作横向、纵向、历史、计划的比较;突出“经济责任”,范围不延伸;对违反法律、法规和有关制度的,且在条文中有“应追究单位领导人责任和直接责任人员责任”或“建议对单位负责人和具体责任人给予行政处分”等规定的,应在结果报告中引文注释,作为纪委监察部门和组织部门处理依据。

总之,经济责任审计报告应将领导干部任期内所在单位的经济活动客观全面反映出来,并使领导干部得到客观公正的评价。

结 束 语:

虽然经济责任审计风险有其存在的客观性,有我们无法解决的社会、体制的原因,但在实务工作中,我们应从自身做起,防范和控制经济责任审计风险,将风险降到最低。

审计质量是经济责任审计工作的生命线。质量同风险又是紧密联系在一起的。经济责任审计质量的好坏,决定着我们承受风险程度的大小。经济责任审计的风险是客观存在的事实。但是只要我们在审计工作中认真按照审计程序去作了,认真仔细地全面查了,问题没有查处来,不是有意隐瞒的,这属于正常的事。因为一些案件和问题不是一下子就能查请的。从这个意义上讲,这种风险算不得什么。但是如果你对被审计的领导干部评价定性处理错了,搞了错案、冤案,这种风险就大了,这是我们要非常注意的。所以,我们在讲保证审计质量的时候,一是要不断规范经济责任审计操作行为,提高业务水平。要认真地尽职尽责地工作,严谨细致,按照审计方案中的要求,该查的都查到,力争把问题查深查透,确保证审计质量,二是要特别注意证据确凿,评价有证据,实事求是,以法律、法规、政策为依据。

总之,确定审计计划时,选择好审计重点对象,是提高经济责任审计质量的一个重要前提;搞好审前调查,突出重点,规范操作程序,运用好各种审计技术方法,将项目的问题审深审透,是提高质量的重要保证;实事求是、客观谨慎评价领导干部的责任,都是确保经济责任审计质量最关键的环节;经济责任审计成果的运用是对审计质量的检验和完善。在实务工作中,做好经济责任审计的各个环节,才能最大限度的防范和控制审计风险,将经济责任风险降低是我们每一个审计人员的愿望。


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